城鎮化進程下丘陵山區農村宅基地的利用

郭悅

城鎮化進程下丘陵山區農村宅基地的利用

郭悅

通過對樣本區域農村居民點布局及土地利用特點的研究，從丘陵山區的自然環境條件和社會經濟發展水平的實際出發，探討針對山地丘陵宅基地的改革思路。

宅基地；集約利用；丘陵山區

一、引言

宅基地承載農村社會保障與切實保護耕地雙重功能，在確保農民居者有其屋，維護農村社會穩定等方面發揮了較大作用。2013年十八屆三中全會黨中央便提出了“保障農戶宅基地用益物權，探索農民增加財產性收入渠道”，2014年隨著“四個全面”戰略布局的提出，破解城鄉二元結構的瓶頸，提高農村特別是丘陵山區宅基地集約節約利用程度，給農村發展注入新的動力。2015年中央1號文件更是明確提出要完善農村宅基地管理制度。然而從微觀上看，面對中國農村人口比重大、農戶多這樣一個國情，政府改革宅基地的集約利用的切實成果還是值得商榷的，尤其是東部、中部山地丘陵地區，因其自身的自然環境和經濟狀況，宅基地的集約節約利用仍然面臨嚴峻的挑戰。

二、學術界觀點總結

（一）經濟學方面

田迎曉（2015）指出只有改革現行的宅基地產權制度，明確宅基地各項物權權能，才能在城市化進程中彰顯宅基地的市場價值，促進土地資源的有效配置；羅瑞芳（2011）提出宅基地產權制度的變遷必須在既定的基本經濟制度框架下把握一定的方向和原則；嚴金海（2011）表明，集體、農戶與市縣政府之間的土地利益沖突以土地發展權價值的爭奪為核心。

（二）法律制度方面

程濟春（2008）、黃翔、范小強（2010）、張振勇（2013）研究宅基地使用權流轉制度及其相關法律問題；夏松潔（2014）研究我國農村宅基地資源保護與利用制度；歐陽安蛟（2009）主張建立以激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制；項繼權、周嫻（2011）提出建立農村土地收購儲備制度的設想；姚洋（2004）、賀雪峰（2010）等從完善相關法規政策、農村宅基地的制度創新與管理規劃及置換整理等角度提出解決對策；特別是趙之楓（2001）等最早對城市化背景下實施農村宅基地有償使用和轉讓制度、建立宅基地市場等進行探討。

（三）管理學方面

張鳳榮、張軍連（2004）、朱紅波（2010）、劉祖云（2012）、張曉山（2013）等普遍認為我國農村宅基地用地缺乏規劃、布局凌亂；人均用地量偏大等。劉慶（2004）、姜廣輝（2006）、蔡智（2013）等認為城鄉二元結構、規劃缺位，宅基地產權不完整且無償取得、不能流轉，農村社會保障體制不完善，法律政策不健全及行政管理滯后等是主要引致因素。

上述文獻對各類不同自然條件和社會經濟條件地區的農村宅基地利用現狀綜合分析較少，特別是針對廣闊丘陵山區宅基地退出與集約節約利用及其路徑的拓展和深化還需要進一步探索。

三、農村宅基地的利用現狀

（一）宅基地現行管理體制

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權。宅基地使用權即是經有關部門批準由農村集體經濟組織自行分配給其成員用于建造住宅及附屬設施，沒有使用期限的集體土地使用權，是一種關乎社會福利的權利，也是農民作為集體經濟組織成員而獲得的社會保障。

（二）丘陵山區宅基地現狀調查

筆者為了了解丘陵山區宅基地利用的實際情況，選擇了具有代表性的東部和中部地區，對個別村鎮（社）進行全面調查和重點抽查。

1.平寧村宅基地概況

平寧村地處福建省東南部九龍江下游的漳州平原，北依九龍江，東與龍海市城石碼鎮相鄰，面積1.2平方公里，管轄有平寧、嚴溪頭、西頭三個自然村社?？側丝跒?438人，其中18至60歲勞動力為3160人，60歲以上老人680人，人均年收入14000元，全村企業86家，主要產品是竹家具和木家具。改革開放前人均耕地是0.3畝，改革開放后土地均被征用建造工廠和商品房，農民成了失地農民，生活來源靠打零工維持，有的進城務工。

2.寧鄉的宅基地概況

寧鄉，取“安寧之鄉”而得名，湖南省轄縣，地處湘中東北部，隸屬于省會長沙市。寧鄉境內多為丘陵地帶，地貌有山地、丘崗、平原。地表輪廓大體是北、西、南緣山地環繞，東南丘陵起伏，北部崗地平緩，東北低平開闊，整個地勢由西向東呈階梯狀逐級傾斜。寧鄉縣轄4個街道辦事處、20個鎮、5個鄉，一個國家級經濟開發區。一個省級經濟開發區?？偯娣e2906千米，總人口144萬人

四、山地丘陵宅基地存在問題

（一）山地丘陵宅基地存在的主要問題

1.村鎮沒有合理的建設規劃，分布不均勻，農村宅基地閑置與浪費并存

當地的農戶習慣于以自然院落的形式居住，但一般院落規模都不大且是單家獨院，低矮樓房。且不論這種分散獨立小院土地利用率低下，居民住戶內部土地利用結構也不盡不合理，由于大多都是當地農民自行修建的，所以建設普遍簡單，設施簡陋，安全性較差，尤其是對于平寧村這類處于東南沿海地震帶上的宅基地住房。加之丘陵山地的地形緣故，居民點基本呈現分散的狀態。近年來隨著經濟的發展，一些進城務工、生活水平顯著改善的農民返鄉后，擇優勢地段建房，但往往非法占用農業用地或不經批準沿路建房經營自己的副業。再者村中村民“分家”后繼承父輩的宅基地又申請取得新的宅基地，待其父母年老去世那些舊的宅子就逐漸空置下來，最后形成“空心村”。

2.宅基地使用權制度不明晰，造成分配不均

宅基地的使用標準各省并非都一致且省內各地區的標準也存在很大差異，這就給宅基地分配埋下了很大的隨意空間----分配制度和方式不透明，實際上各村宅基地的分配大權大都掌握在村中“一把手”那里。伴隨城市化進程的加劇，大部分青壯年外出務工少部分村民遷居城市，事實上村中的常住人口是在減少的，從而閑置宅基地是在不斷增加的，但卻出現有的住戶人多宅基地少，有的則人少卻占用大量的宅基地的不合理現象。

3.宅基地取得方式不合理，隱形流轉與私下交易大量存在

我國法律規定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用，雖說當地也對宅基地的取得征收所謂的“看護費”，但與城市中商品房所算得的地價相比，取得宅基地使用權所繳納的費用幾乎是可以忽略不計的。從而在寧鄉等經濟較為發達的地區，農民住房買賣等“私下交易”活動是較為活躍的，這種變相的宅基地使用權的流轉是不受法律保護的，且存在著極大的風險，造成了“小產權房”的問題。

4.沒有處理好農民退出宅基地的過程

福建省平寧村除了農戶所居住的住房外的宅基地絕大部分都被當地政府征用建設。但據所調查的情況看，在征用過程中當地村委會和政府并沒有處理好與農民、開發商之間的關系。對于失地農民的安置，除了貨幣的一次性安置外并沒有解決其就業、社會保障制度等問題，對于安置補償費標準也沒有充分征求當地民眾的意見。失地的農民有些沒有一技之長的只能依靠零工過活，安土重遷思想和長年累月形成的鄰里關系等問題當地村政府均沒有做好足夠的預案，造成村中不乏怨言。

5.使用監管體制不完善

宅基地使用權登記制度的缺失突顯了村委會的管理的缺位。關于宅基地的法制宣傳也是極不到位的，調查過程中，很少有村民了解現在的宅基地政策；村民的違規建房等現象，礙于村中人情世故關系當地村委會都沒有及時出面制止并采取有效措施。

（二）山地丘陵宅基地問題的影響因素

1.經濟發展

隨著市場經濟的不斷發展，城鎮化已成為一種不可逆轉的趨勢，尤其是對處在東南沿海發展前沿的地區來講更是尤為明顯。農村人口大規模地涌入城市尋求更好的生活機會，比如福建平寧村居民大多選擇廈漳泉就近城市打工經商。這些走進城市生活的農民上儼然已經成為了城市的一份子，但戶籍制度的束縛和生活習慣方面的差異，讓他們的某些權益無法得到切實保障，他們仍然在醫療、教育、住房等很多方面遭受所謂的“歧視”。缺乏較高的專業技術水平使得農民工們只能從事些城市產業中低端工作，微薄的收入和不斷攀升的房價讓很多希望在城市中安家的農民愿望落空。因此，他們仍然希望在老家保有自己的宅基地，不論是作為葉落歸根的處所還是生活的退路。即使是對于戶籍已進入城市的那些農戶來說，讓他們主動放棄這種額外的土地利益似乎不太可能。上述情況造成了農民的“城鄉兩棲”現象，宅基地閑置也就不可避免。

城鎮化的另一個顯著特征就是農村居民的收入和生活水平大大提高，依據供求關系自然使得宅基地的使用權價格迅速上漲，商品化態勢十分明顯。因此，無論是普通居民還是村干部都對土地升值充滿期待，各方力量都在設法維持或擠進農村集體中以謀求利益，使得對宅基地的濫用現象十分突出。

2.地理位置

福建山地丘陵占全省總面積的80%以上，素有“八山一水一分田”之稱，平寧村也屬于丘陵地形。湖南地形屬于云貴高原向江南丘陵和南嶺山地向江漢平原的過渡地帶，寧鄉則處在湘中丘陵地帶。因而居民點的布局在一定程度上受到地形地貌條件的制約，基本符合丘陵山區的居民點布局的突出特點---“小散亂”。加之福建還處在東南沿海地震帶上，對宅基地的布局和內部要求也有一定的影響。

3.土地觀念

自建國以來農村土地制度的變革，農民的土地觀念和土地意識也隨之不斷變化，大致可以分為第一次土地改革時期、“人民公社化”、“家庭聯產承包制”三個時期，農民的土地意思也跟著變化從先前的私有意識到虛幻的集體所有意識再到自主的集體所有意識，而這些意識直接影響著其對宅基地的利用狀況。數千年的封建世襲制讓現在農民對農村宅基地普遍存在著私有的觀念，認為宅基地是祖上傳下來的私有財產。從而希望占有更多的宅基地卻沒有考慮對其的利用狀況，這種現象極可能造成宅基的閑置浪費。在上世紀五六十年代強化的集體觀念則讓農民產生了一種所謂的“公家”資產的想法，也就是作為集體大家庭中的一員，對于集體的土地就應該享有平等分配的權利，沒有考慮到自身的實際需求。直至今日更為開放的土地使用權制度，讓一些村干部村民有了可鉆的空子。

4.人口減少

由于生育觀念的改變，養兒防老已經不再是農民保障未來生活的唯一選擇；物價的提高，競爭的加劇，生養小孩實際成本在不斷的攀升，許多農村年輕夫婦也愿意只生養一個小孩，尤其是經濟發達的地區這種現象更為普遍。這些新增人口在他們父母過世后，宅基地就會閑置下來，加之農村老齡化的趨勢加深自然就形成了“空心村”。

5.法律制度

雖然我國國土面積廣大，但相關土地政策卻不盡完整，比如農村土地產權不明晰造成的宅基地管理落后。在土地管理體制、機制等配套方面也存在問題，導致農村宅基地無法有效的利用以及合理的流動。

五、針對山地丘陵宅基地的改革思路

（一）行政方面

1.加強宣傳教育

相關責任部門應該加大宣傳力度，以提高群眾的規劃用地意識，土地憂患意識，土地法制意識以及可持續的發展觀念。各部門應盡可能的利用大眾傳媒：廣播、報紙、媒體、網絡等逐步引導民眾對土地進行集約利用，同時宣傳中央最新的土地政策以增強民眾的參與感和土地主人翁感。

2.探索建立宅基地退出激勵機制

引導、鼓勵農民將空閑的宅基地逐步退出，由有關責任方進行重新的規劃和配置，因而在此過程中必須有一套行之有效的機制。對農民而言，退出宅基地所取得的補償問題，主動放棄農村住房進城務工的農民購房優惠政策。對政府和村委會而言，新取得的宅基地如何有效利用，在地價不斷攀升的當下如何防止從中滋生的腐敗。

3.強化市場功能，明晰政府和市場的界限

我國現行的農村宅基地制度過去舊體制在的產物，對于當時的農業生產是有極大的促進的作用，但隨著市場經濟的逐步發展，尤其是地處我國中、東部地區，城鎮化進程的日益加快，人口流動的日益頻繁和房地產產業的蓬勃發展都促使著農村人口希望打破城鄉二元結構的束縛，讓市場化的浪潮能惠及農村地區，同時平衡市場配置和政府調控的關系。

（二）法律方面

1.加強立法，完善農村宅基地相關法律制度體系

同城鎮土地制度相比，一方面我國農村宅基地的相關問題在法律上找不到明確的相匹配的條文來解決；另一方面，農村宅基地的法律規范缺乏系統性，各地的規定標準不一、參差不齊，大多關于宅基地權利的法律規范效力層次低下。目前我們僅能依靠《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等法律法規中的相關規范來調整，因而建立完整的農村宅基地法律體系勢在必行，以期對相關法律責任做更為詳盡和準確的規范及司法解釋。

2.探索建立農村宅基地交易制度

探索開展的農村宅基地的相關交易試點，形成合理有效的宅基地交易制度，允許農民在一定的范圍內（風險可控的市場中）讓宅基地有序流轉，擁有分配閑置宅基地及宅基地上住宅的一定權利，引導集體和農民合理協商土地的流轉所得的收益，以進一步提高農民的土地收益和合理規劃宅基地利用的積極性。

3.落實宅基地審批制度和監管責任

改革和完善農村宅基地的審批制度，加強對新增宅基地的行政審批，明晰宅基地的產權和明確界定其使用權能，規范宅基地使用權的確認、登記、發證等管理。各級土地管理部門、鄉鎮政府、村委會都應切實履職：規范的宅基地使用指標并嚴格依照指標辦事；對違規占用的宅基地應進行逐步整治，清理和拆除超占的宅基地，復墾還田；在充分尊重農民意愿的前提下，對土地進行集約化的管理。

（三）技術方面

1.科學合理規劃

根據中、東地區的地形特征和氣候條件，通過土地整治進一步對宅基地的數量，布局和范圍進行合理地調整，充分利用現有、空閑、廢棄的宅基地資源，進一步解決宅基地占用耕地、沿線交通要道的情況。積極引導農民“成片建房”以加強農村的基礎設施建設，利用社區來提高農民的生活水平，切實提高土地的利用率。

2.探索適合農房建設的手段

由于農村地區宅基地上的住房基本都由農民自行建造，低下的建造水平和落后的施工設計往往導致住房質量不高，使用壽命短，加之地形因素、氣候條件等，這些都使得農村宅基地利用率低下。相關責任部門應探索適合的農村住房的設計方案，改進住房所需的建筑材料和建筑技術，鼓勵農民增加住房的樓層數，提高容積率和使用壽命。

（四）經濟方面

探索形成農村宅基地集約利用的利益驅動力。借鑒相關的宅基地利用經驗，引進或開發新的宅基地運作模式，包括在稅收優惠、有償使用、退出機制等方面，并對所得收益進行合理分配，充分調動起農民參與宅基地整治的積極性。

［1］郭明瑞.關于宅基地使用權的立法建議.法學論壇，2007，（1）：19～21.

［2］呂琍，鄭祜，江韋希.宅基地利用現狀分析及產權制度改革思考（J）地理信息空間，2014.12（5）：124～125.

［3］陳紅麗，梁丹輝.我國農村宅基地使用制度存在的問題及對策（J）中國農業資源與區劃，2009.30（5）：23～24.

（作者單位：長沙理工大學經濟與管理學院）