新型城鎮化下的農村基層治理優化模式研究

袁穎

摘 要 農村基層治理問題，是國家長治久安的基石，是社會的穩步發展助推器。尤其是在新型城鎮化下背景下，原有的農村基層治理模式愈發顯現出其不合理性。本文通過構建多元主體共同參與的農村基層治理“合作共治”的優化模式，以上層與基層權利配置與運行為視角，實現國家政權與農村基層相融合的優化模式。

關鍵詞 新型城鎮化 基層治理 合作共治 模式

中圖分類號：D267.2； D638 文獻標識碼：A

2016年2月，習近平總書記對深入推進新型城鎮化建設做出了重要指示強調，堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展。那么，在新型城鎮化這個大背景下，現有的農村基層治理模式的不適當性逐漸凸顯。因此，有必要研究新問題，提出新對策，制定出各種創新性的模式改革。新型城鎮化的實現，須要政府發揮主導作用，對其進行科學的引導與規制。農村基層治理是否能夠有效發揮，是新型城鎮化健康發展并最終得以順利完成的根本保障。

1當前農村基層治理的主要模式和弊端

1.1農村自治模式

自治，即自下而上的組織形式，欲合理運用該模式，前提之一就是要有運行良好的村級自治體。此類治理模式強調的是鄉鎮自治，主要是撤除鄉級政權，將上層的所管束的基層治理單位減至縣一級，以村民自治為基礎，進行鄉鎮自治。隨著自治模式的不斷推進，愈來愈多的弊端迎面而來。自治制度的不合理性，民選后的官員為得到更多的發展空間而違背自身原則，為獲當選而遵循票選前承諾服務于家庭或小集團。由于農村自治機制的失范，“兩委”矛盾日趨嚴峻，民意的訴求無法做到上傳下達，農民的參與方式受到了阻礙，使得農村自治模式的弊端日益凸顯。

1.2鄉政府派出模式

該模式主要是從體制上將鄉鎮級基層政權下放至縣級政府，成立派出機構，設置辦事處，精簡職能，避免其臃腫。在此，鄉的職能主要分為兩種，一是接受上級對其委派，完成所派政務；二是對村民委員會的實質事務通過指導，對其統籌規劃協調。

該模式作為典型的行權放權模式。但縣政府的不行政模式，是否能實現行政成本的縮小，執行力的提升，弱化矛盾的能力。鄉政府派出模式的應用，一系列的矛盾油然而生，最為突出的是在公共服務分配時，村民對于政府的政治認同感是極為低的。同時，這種方式也降低了農村基層政府的自由裁量權。

1.3“公推直選”農村領導人模式

公推直選，打破了原有的基層治理模式，使農村基層的民主性得到落實。該類模式的選舉方式為三公開，即宣傳公開、報名公開、推薦公開；兩票制，即推薦票、選舉票，這兩種票選均需要無記名投票；三輪選，即直接選、倒著選、差額選?！肮浦边x”的優勢在于拓寬了黨內民主；改變了小范圍選舉機制。當前“公推直選”模式也面臨著問題，如選舉產生的村委得不到有效的保障；選舉過程中受到上級政府把控較多；新上任的“兩委”難以斧正其問題便重返老路，顧慮重重無法正確匡正。

1.4強化鄉鎮或政府中介模式

強化鄉鎮，所采取的措施通常是減少官員的開支，為農民減少財政包袱。但這種治標不治本的方式帶來了或多或少的麻煩，例如將臃腫的官員進行裁剪，使得鄉鎮財政寬松，一些官員行為失當就更加在所難免。官員的減少，同時也會使得官員所作之事減少，反而會本末倒置。政府中介模式，引用企業制度，由政府作為第三方介入村級政府中去。值得一提的是，該模式推動了小城鎮的成長。但是，政府就是政府，并不是“企業”，不能用企業的目標性來處理事情，該模式的關鍵是政府該如何引領、規范在農村經濟發展中的作用。

以上兩種模式，都深刻的展示出中國農村需要民主管理，但是民主的旗幟打的在如何響亮，也要根據一定的經濟條件、社會背景才能因地制宜。

從當前的四種較為普遍的模型來看，基層政府人員存在一定的臃腫，人浮于事的現象不絕于耳，提供公共服務的能力有待加強，有關村委選舉的事項也是“亂象環生”。在新型城鎮化的背景下，必須立足我國國情，構建一個適合當下農村的基層治理模式。

2新型城鎮化下的農村基層治理優化模式——合作共治模式

以上列舉的四種模式，都是以政府為社會的唯一治理主體，其他的社會力量只起到輔助作用，即受到政府支配和控制，作為參與者進行參與。愈來愈多的社會力量參與其中時，基層政府的治理方式出現了多元參與的模式。將“政府治理，多方參與”模式進化為“合作共治”的模式。

合作共治，即通過治理結構的優化配置，將單一的政府治理轉變為多元治理模式，實現鄉鎮政府、村委會、村民自組織多元利益主體在行事上民主協商、和諧互動，同時在處理公共事務中，形成相互監督的管理機制。合作共治模式，既履行了國家意志，政府的權利滲透到基層中，也不阻礙農村的基層發展，未減弱基層的自主健康發展。

3“合作共治”模式的具體措施

3.1有效匡正基層政府權利，引導合作共治

政府職能的合理改變，是農村基層治理的核心問題。想做到合作治理，上層與基層政府的權利分配應當改變，農村基層不再是被壓迫者，給予一定的權利，做到事權、人權、財權相適應。同時，增強農村基層政府工作的清澈度，使得村民的信任感加強，參與感加劇。最后，須改變組織結構，即因事設崗，減少人浮于事。

3.2促使農村自組織發展，完善合作共治

在新型城鎮化背景下，支撐為農村基層提供公共服務的具有公益性、社會性的非政府組織、農民自治組織。這些“第三部門”的發展推動了合作共治。在基層治理中，常常因為農民的利益復雜性而設坎，正因為“第三部門”的出現推動了科技、農產品、資金、出口加工等服務。這種合作共治的模式不僅僅讓農民走出了小農戶、大市場的困境，而且在基層治理的過程中，為政府解憂分難。

3.3融通農民參與渠道，輔佐合作共治

首先，及時進行政務公開，讓與之有切實關系的農民得到第一手的信息。并給予其暢所欲言的機會，以書或網絡的方式告知，避免“熟人社會”中“抹不開面子”的尷尬；其次，延長民意爭執較大的政務，從時限上對村務進行監督。最后，可成立民意暢通小組，嚴格把控“依據、信息、公開”三原則，輔佐農村基層治理。

3.4調整政績評價體系，落實合作共治

合作共治下的政績評價，不再是為“上行負責”，也要“下行負責”，也不是以經濟增長為唯一目標，同時需要考慮社會環境的發展、是否滿足公共的需求發展、公共信息資源的發展、農村的社會保障、農村的社會治安。在進行考評是需要尊重村民的參政議政權利、服務對象的考核、村委成員的互評、專業的評審機構。

新型城鎮化下的農村基層治理的合作共治模式，需要政府引導、農民參與、第三方配合的改進性模式。合作共治是開放的治理，參與其中的主體都應履行其職責，這樣才能使農村基層治理更為有益。

參考文獻

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