我國法治化國際化營商環境建設研究

董彪++李仁玉

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A

內容摘要：營商環境法治化國際化是時代發展不可逆轉的趨勢。自2003年開始，世界銀行先后發布了13份《營商環境報告》。我國近年來在營商環境法治化國際化方面取得的成績在《營商環境報告》中得到一定的體現，但是存在被低估的現象。評價標準的傾向性、評價機構選擇的樣品不科學、刻板印象的作用以及經濟轉型調整期造成的誤解等是造成營商環境被低估的原因。本文對我國營商環境法治化國際化的現狀進行研究，為推進營商環境建設提供思路和建議。

關鍵詞：營商環境 法治化 國際化 營商環境報告

營商環境的概念解讀

營商環境是指商事主體從事商事組織或經營行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經濟要素、文化要素等，是一個國家或地區有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現了該國或地區的經濟軟實力。全球化競爭日益激烈的當下，“營商環境”建設已經成為世界各國關注的重心。對“營商環境”進行評價的機構和體系應運而生。世界銀行自2003年至今已先后發布13份《營商環境報告》，對各國或地區相關經濟指標進行衡量和比較。這一做法被其他機構和組織所借鑒。營商環境評價報告是對一個國家或地區商業競爭能力的描述，在實踐中對投資者具有引導作用。

“營商環境”概念在我國興起的時間較短。首先對“營商環境”進行系統理論研究和實踐的是廣東省。2012年6月初，廣東省組織有關單位開展“建設法治化國際化營商環境”相關課題的調研，并委托中山大學、廣東外語外貿大學開展“堅持社會主義市場化的改革方向建設法治化國際化營商環境”相關專題研究。同年10月，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省建設法治化國際化營商環境五年行動計劃》。2013年中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 》明確了“建設法治化營商環境”的目標。李克強總理于2015年1月出席世界經濟論壇達沃斯年會的致辭中也提到了“打造國際化、市場化、法治化的營商環境”。

建設法治化國際化營商環境是我國市場經濟發展到高級階段的必然結果，它是對市場交易行為進行本源性深層思考的結果，將對市場經濟關注的重心從交易活動本身轉移到與交易活動相關的政治、經濟、文化等社會要素，旨在尋求建立健康的、可持續發展的營商環境。

《營商環境報告》指標體系及評估結果

（一）《營商環境報告》指標體系

世界銀行自21世紀初期專門成立了營商（Doing Business）小組，負責創建企業的營商環境指標體系。此后，小組將企業營商環境指標不斷發展，內容不斷豐富。因各年度考察側重點不同，營商（Doing Business）小組關注的指標體系也有所區別。如2004年側重企業生命周期的環境指標；2005年側重登記物權、稅制環境、對投資者保護等指標；2006年側重知識產權保護、跨國貿易、治安環境等相關指標；2015側重監管效率與質量并重。2016年側重監管環境便利度，該指標體系包括10項，即開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產。

（二）《營商環境報告》對我國營商環境總體評估結果

世界銀行2016年《營商環境報告》對189個經濟體進行了營商環境評價和排名。根據該報告，新加坡、新西蘭、丹麥、韓國、中國香港地區列于營商環境前五名。厄立特里亞、利比亞、南蘇丹、委內瑞拉玻利瓦爾共和國、中非共和國為后五位的經濟體。我國位列第84，比上一年上升了6位，處于中等水平。我國營商環境的位次低于泰國（位列49）、我國臺灣地區（位列11）和蒙古（位列56）。一方面，我國在經濟發展、社會進步等方面取得的成就，尤其是在取消注冊資本制，便利公司設立等商事制度改革方面的成果在一定程度上得到了國際社會的認同。另一方面，從整體上而言我國營商環境仍然被低估。

（三）《營商環境報告》低估我國營商環境現狀的原因分析

1.評價標準的傾向性。世界銀行發布的《營商環境報告》排名通常被認為是取向自由經濟政策的，有失客觀中立性，并非投資者對營商環境的真實評價。在一定程度上偏重于營商自由與效率等價值，而忽視或否認營商安全與秩序等價值。

2.評價機構選擇的樣品不科學。抽樣調查結果的準確性應當建立在樣品數量的充分性、樣品的典型性、樣品種類的全面性等基礎上?！稜I商環境報告》往往難以保證抽樣的科學性，因而其結果也會有失偏頗。

3.刻板印象的作用。國外或地區對傳統中國重權力、講人情、靠關系，忽視個人權利保障、否認法治的印象根深蒂固。這一刻板印象的存在使得部分人群想當然地認為當下中國的營商環境是缺乏法治元素的。不少人只了解中國近年來在經濟發展方面取得的成就，卻并不了解社會文化、法治發展方面的變革。加之我國在對外交流和宣傳過程中，對傳統文化元素強調較多，使得國外或地區對我國社會文化、法治狀況產生誤解和偏見成為可能。我國營商環境建設中客觀存在的問題，如行業壟斷、部門利益、商業賄賂、不誠信行為等被有意或無意地放大。

4.經濟轉型調整期造成的誤解。我國正處于社會變革和調整時期，其間解決和暴露出的問題會降低國外或地區社會公眾對我國營商環境建設的信心。

正如商務部發言人所言，《營商環境報告》對于中國營造一個“更好的、符合國際規范的、與世界貿易組織一致的、讓企業能夠更便利營商”的氛圍是有借鑒意義的。但是，該報告亦有值得商榷和改進的地方?！疤貏e是一些指標體系的設置、抽樣企業的選擇等有關的方法不僅要兼顧西方成熟經濟體的狀況，而且要更多兼顧到發展中國家的經濟現實?！?/p>

我國營商環境法治化國際化現狀

（一）我國法治化國際化營商環境建設取得了顯著成就

1.法治化國際化營商環境所要求的法律體系初步形成。我國改革開放的過程是市場經濟體制逐步形成的過程，也是市場經濟所要求的法律體系逐步完善的過程。近四十年來，為了適應市場經濟體系的確立與完善，我國法律體系已改變了“無法可依”的局面。社會主義市場經濟法律體系初步形成。

2.政府定位、職能與管理服務方式與法治化國際化營商環境逐步接軌。新中國成立初期，繼承前蘇聯的國家理論和計劃經濟體制，我國政府機構按照精細化專業管理的思路進行設置。1956年，政府管理部門高達81個。改革開放以后，隨著市場經濟思想逐步引入和形成，人們對政府的定位逐步發生變化，確立了法治政府、有限政府以及服務型政府的理念。分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次較大規模的政府機構改革。政府機構改革堅持以適應社會主義市場經濟體制為目標，把轉變政府職能作為機構改革的關鍵；堅持精簡、統一、效能的原則，把精兵簡政和優化政府組織結構作為機構改革的重要任務。政府管理方式從微觀管理、事前審批逐步轉化為宏觀指導和過程監管與事后監管結合。逐步實現了從管理方便到服務企業和服務社會的理念轉變。

3.法律救濟逐步與法治化國際化營商環境的要求相靠攏。法律救濟主要包括行政執法與司法救濟。在市場經濟發達國家，法律救濟主要通過司法途徑解決，行政執法處于輔助地位。而我國行政執法的重要性可與司法救濟比肩并行。在法治化國際化營商環境建設中不能照搬市場經濟發達國家的法律救濟模式，而應建立行政執法救濟與司法救濟相結合的法律救濟模式。近年來，我國在行政法救濟方面探索的經驗包括科學界定行政執法的空間，堅持法無授權不可為；壓縮行政執法的彈性空間，使行政執法具有確定性；在行政執法過程中，探索執法隊伍的統一性，避免分頭執法；文明執法、柔性執法，營造文明、有序的營商環境。司法救濟既是法治化國際化營商環境建設的保障，又是法治化國際化營商環境建設的重要內容。我國已建立了與此相適應的司法體系和相關制度，如商事仲裁制度、民事訴訟制度、公司律師制度以及國有企業法律顧問制度等。合同執行率的營商環境指標從側面反映出我國已基本建成與法治化國際化營商環境相靠攏的司法救濟制度。

4.社會心理逐步與法治化國際化營商環境的要求相適應。我國社會實現了從農業經濟向工商業經濟，從鄉土社會向城市社會，從熟人社會向陌生人社會的轉變。從社會心理的角度觀察，我國社會心理的變遷經歷了從信賴親情到信賴物質財富的轉變，正在經歷從信賴物質財富到信賴規則的轉變。國家層面的簡政放權改革和反腐倡廉建設進一步強化了社會公眾尋求規則支持的心理基礎和指向。全面建成法治國家的政策指引將進一步加速尋求規則支持的社會心理的進程。而尋求規則支持的社會心理也是法治化國際化營商環境建設的重要心理基礎。

（二）我國法治化國際化營商環境建設中存在的主要問題

1.法治政府與服務型政府理念有待制度落實。法治政府與服務型政府與服務型政府雖然已經成為社會共識，但相關制度還有待進一步落實。首先，政府管理的對象有待進一步厘清，政府職能也應隨著世界政治經濟形勢和我國社會經濟變化而發生變化。其次，簡政放權在中央政府層面雖已啟動并進展迅速，但在地方政府層面仍然存在明放暗不放，執行打折扣等現象，加上個別管理人員的權力尋租使法治化國際化的營商環境建設進展緩慢。最后，政府辦事部門仍然存在辦事效率不高和相互推諉的情況。

2.執法為民與公正司法有待措施到位。執法為民雖然在2000年左右就已提出，但執法為民的具體措施仍未完善。首先，行政執法的統一性要求并未得到具體措施的支持，多頭執法現象仍然普遍存在。其次，選擇性執法仍然成為社會詬病的重要方面。最后，彈性執法、野蠻執法、徇私枉法等現象并未從根本上根除。司法不公正已成為制約我國建設法治化國際化營商環境的阻礙性因素，具體包括案件受理難、地方保護、同案不同判、枉法裁判等。

3.人力資源與融資成本成為營商環境中市場環境建設的瓶頸。我國已經逐步形成了自由流通的人力資源市場。但是，人力資源市場與法治化國際化營商環境建設的要求仍存在距離。首先，城鄉二元格局的藩籬雖已打破，但影響人力資源自由流動的制度性障礙仍然存在，如戶籍制度、醫療保險與社會保障制度等。其次，勞動生產力水平與發達市場經濟國家相比，甚至與金磚國家相比仍處于較低水平。再次，具有專業水準的技術工人不能滿足企業發展的需要。最后，《勞動合同法》的過度超前性在一定程度上增加了企業的用工成本，特別是企業的非工資性用工成本。

融資難、融資成本高、融資風險大已經成為我國企業發展的瓶頸。破解上述困境，既需要頂層設計，又需要制度落實。在頂層設計方面，需要適度開放民間資本市場，開放民營銀行和中小銀行并加強對民營銀行和中小銀行的監管。在具體制度方面，需要適度放開貸款利率等具體經營措施，形成競爭性融資局面。

4.知識產權保護是營商環境中投資環境建設的短板。我國在知識產權保護的頂層法律設計方面已與世界接軌，成為專利申請第二大國。2014年，我國受理發明專利、實用新型專利和外觀設計專利共計236.1萬件，其中發明專利92.8萬件。但是，對知識產權的具體保護已成為法治化國際化營商環境要求的短板。山寨現象橫行，假冒行為屢禁不止，知識產權保護的維權成本過高。除提升國人知識產權意識以外，加大侵害知識產權的違法成本可能是保護知識產權的最佳措施。

5.企業生死與稅負是營商環境中政務環境建設的洼地。企業開業的便利化和企業退出市場的便利化是法治化國際化營商環境建設的重要方面。隨著簡政放權和相關制度推進，企業注冊的便利化已經得到全面改善。2014年，我國新增企業總數達到600萬。但企業退出市場機制的便利化仍存在嚴重不足，成為營商環境建設中政務環境建設的洼地。由于地方政府考慮就業、政績和社會穩定的原因，破產難成為一種社會現象。為此，將政府從破產實務中解脫出來，使企業遵循市場規律，適時退出市場至關重要。

企業稅負直接關系到企業的運營成本。我國企業稅負與發達國家相比雖然不高，但與發展中國家相比仍處于較高層面。需要實行稅收法定化、稅收優惠透明化和公平化，適度降低企業相關稅率，推行營改增等稅制改革，廢除不合理的行政事業性收費項目和降低過高的行政事業性收費標準。

建設法治化國際化營商環境的建議

（一）明確法治化國際化營商環境建設取向的價值理念

法治化國際化營商環境建設是一項社會整體性系統工程，不能單純關注某一類型的主體或社會生活的某一方面，而應當充分調動社會、政府、企業、個人各方的積極性，從建設法治社會、廉潔政府，釋放企業活力，優化配置社會資源等方面著手，以自由、公平、秩序、安全、包容以及可持續發展等價值理念為基本導向提高和改善營商環境。

以自由為價值目標導向的營商環境建設要求政府權力的適當干預，倡導有限政府理念。在法無明文規定即為自由的權利推定規則下，最大限度賦予市場配置資源的權力，激發市場活力，充分調動企業和個人的積極性。自由價值指標是國際上衡量營商環境建設的基本指標，在世界銀行發布的《營商環境報告》中市場自由度一直是其關注的重心。在我國法治化國際化營商環境建設中強調自由價值理念，需要進一步簡政放權，適當減少監管，讓企業在市場經濟中有更為廣闊的空間。

公平包括形式意義上的公平與實質意義上的公平。形式意義上的公平強調主體法律地位平等，不因主體類型、性質不同而予以區別對待。我國改革開放早期為吸引外資，給予外商投資企業超國民待遇具有一定的必要性，但是，這一作法無疑違背了公平的價值理念。隨著我國經濟實力增強，資金充足率提高，吸引外資已經不能作為給予超國民待遇的正當性理由。我國統一三資企業法，給予國外或地區企業或個人同等的國民待遇，為不同類型的市場主體參與競爭提供了良好的條件。

秩序體現了事物發展的穩定性、連貫性以及規律性。這一價值理念與市場主體的心理相適應。社會生活中，無論何種類型的市場主體都希望過一種有序、穩定的生活。倘若社會生活、政治局勢、組織結構長期處于動蕩不安、無序混亂的狀態，營商主體根本無法安心投資或生產經營，不利于經濟發展。秩序指標在世界銀行《營商環境報告》中有一定程度的體現，但是并不充分。

安全價值體現了一國或地區對營商主體合法權益保護的程度。該價值實現的主要路徑有：第一，對投資者財產進行保護。商事主體從事商事組織或經營活動的直接目的是增加其財富，倘若一國或地區對其投入的財產以及經營所得無法提供恰當的保護，必然降低其投資的意愿。動輒采用國有化或征收的手段，隨意增加稅費負擔，無正當理由限制企業或個人資金流動等損害投資者財產權益的行為，都會減損安全價值。第二，對投資者的人身進行保護實現安全價值。商事主體正當的經營管理活動是以其享有基本人身安全保障為前提的。法律應當提供必要的保障避免限制商事主體人身自由或侵害其人身權益的行為。

包容價值體現了一國或地區對差異性事物，尤其是外來或新生事物的態度。通常而言，一國或地區自身經濟實力越強，營商環境越優越，則包容度越高；反之亦然。近年來，伴隨我國經濟發展，越來越多的國際組織、跨國公司和境外企業來華交流、開辦工廠，體現了我國兼收并蓄的態度。自貿區建設又進一步推進了我國國際化水平，體現了包容的價值理念。

可持續發展不限于對眼前、短期利益的追求，而且注重經濟以及社會長遠發展。從人與自然的角度而言，可持續發展主要表現為人類對自然資源的保護和適度利用。我國近年來經濟結構調整，從粗放型經濟轉變為集約型經濟，從勞動力、人員密集型經濟轉變為技術密集型經濟，雖然在經濟增長速度上相較于前幾年有所放緩，但是從可持續發展的角度而言是正當且合理的。從人與人的角度而言，可持續發展表現為當代人與子孫后代在資源利用上的一種長久性的分配安排。我國法治化國際化營商環境建設需要考慮可持續發展價值，不能單純為經濟發展速度，而置資源承受能力以及子孫后代于不顧。

（二）法治化國際化營商環境構建思路

1.建立統一、透明、可操作的法治體系。完善電子商務法律法規，加速制定電子商務基本法。盡快制定商品流通法，維護商品流通的市場秩序，發揮政府在市場失靈時的干預作用。準確定位我國服務貿易現狀，完善金融服務貿易、運輸服務貿易、旅游服務貿易、專有權利使用與特許服務貿易相關立法。外商投資實施國民待遇原則，取消審批制，實行注冊制。政府依法干預，實現市場監管高效、合理。改革商事仲裁和勞動仲裁制度，建立多元化的企業糾紛解決機制，完善公司律師制度和總法律顧問制度，探索巡回法庭與專業法庭制度，降低企業糾紛解決成本。

2.建立以自由、平等、效率為核心價值的市場環境。降低準入門檻，保障企業平等參與。消除市場主體歧視，建設公平競爭環境。推進保障民生的基本制度改革，改變人才培養模式，促進人才自由流動。提升基礎設施服務水平，降低獲取資源的成本。建設信息質量高、服務便利的基礎信息平臺。

3.建立以開放、效率、包容為核心價值的國際化營商環境。禁止權力尋租，保護產權，營造適于企業經營發展的外部環境。加強投資目錄建設，依法限制政府權力，釋放市場活力，促進企業的轉型升級，提升企業的國際化水平。自貿區建設以政府“負面清單”制度建設為核心，激活市場，加強與國際社會接軌。

4.建立以效率、廉潔、有序為核心價值的商務政務環境。倡導法治政府與服務型政府理念，尊重市場規律，發揮市場在資源配置中的基礎性作用以及政府彌補市場失靈的作用?？茖W制定政策、加強依法行政、強化執行主體素質和執行資源等因素，強化地方政府執行力。將政府行政管理體制改革工作放在突出位置，通過實現審批“瘦身”等體制改革強化地方政府執行力。構建“事先防范-事中管控-事后懲戒”這一防治商業賄賂的全程監控體系。

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