我國省級地方政府重大行政決策程序規范比較研究

顧婧

【摘要】重大行政決策具有抽象行為與具體行為、外部行為與內部行為的特征，其行為關乎社會民眾的重大利益影響，因此程序的規范顯得更為必要。認真梳理地方政府重大行政決策程序規定，不難發現存在范圍、程序、制度設計等方面的個性差異。但這些地方立法和文件對于合理設計專門的立法提供了有益的地方經驗，還應科學界定重大行政決策的范圍，系統設定重大行政決策的過程以及規范責任制度。

【關鍵詞】重大行政決策程序；個性差異；完善建議

一、省級地方政府重大行政決策程序背景分析

隨著黨中央和國務院對行政決策的逐漸關注，依法行政和建設法治政府的深入推行，中央和地方重大行政決策行為的規范變成了具體活動，兼具著外部行為和內部行為的特征。正因如此，重大行政決策程序的規范顯得更為重要。

（一）研究背景

重大行政決策歷年來都受到黨和政府的重視，尤其注重行政決策的科學、民主和依法決策制度和機制建設。在2004年國務院頒布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確要求“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”，還要求“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。從2004年至今年9月份，各級政府在實踐中出臺了大量相關的決定、規定、意見和通知等來構建和完善重大行政決策制度，各省級政府出臺的制度文本數量占到制度文本總數量的97.7%。之后，國務院在2008年和2010年分別頒布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》。同時，政府對于重大行政決策的規范更為精細化，原來許多規定是內嵌在“依法行政”或“法治政府建設”制度文本下的部分條目內容，現在單獨對“專家咨詢”“聽證制度”等都進行了詳細的規定，隨即各省級地方政府根據法律條文對重大行政決策程序規定進行了相應的修改，也因此出現了重大行政決策程序之間的地方性差異問題。

（二）意義

通過比較我國省級地方政府重大行政決策程序規范，可以對現有的地方政府重大行政決策程序規定進行認真地審讀，更好地了解各地方相關的決定和規定，找出地方政府共識程度高和共識程度低的決策事項，找到它們在程序上相同的決定以及存在的地方性差異，了解各地方政府重大決策程序的范圍以及是否響應黨中央號召都設立責任追究倒查機制，從而有針對性地提出完善地方政府重大行政決策程序的建議，靈活的行使程序規則的強制性。此外，還能重新確定重大行政決策的界定范圍，有些地方政府重大行政決策涉及面廣，有些則很窄，一旦作出將會對相關的利益主體帶來持續的影響，因此，科學進行重大行政決策程序比較顯得非常重要。

二、重大行政決策程序規定的制度與成效

（一）中央政府重大行政決策程序

推進各級政府事權規范化、法律化，是國家治理能力現代化的必然選擇，也是依法治國的內在要求，要完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權，黨中央2004年制定了健全依法決策機制：把公眾參與等五項內容確定為重大行政決策的法定程序；建立起行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論；積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問；建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤的追究法律責任。

此外，在《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中專門明確要完善市縣政府行政決策機制，提出完善重大行政決策聽取意見制度，增強行政決策透明度和公眾參與，保證突發事件的行政決策程序適用于相關的法律法規；提出推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度、實施情況后評級制度以及責任追究制度；并堅持集體決定制度。在《國務院關于加強法治政府建設的意見》中指出要健全規范性文件制度的程序，把公開征求意見、合法性審查和集體討論決定作為必經程序。

（二）各省級地方政府重大行政決策程序

各地方政府根據中央政府頒布的重大行政決策程序的規定，相繼制定出了地方性文本。對重大行政決策程序進行規定的省、自治區、直轄市主要有十個，分別是四川省、重慶市、黑龍江省、甘肅省、廣西壯族自治區、天津市、湖南省、江西省、青海省和山東??；進行規定的省會城市主要有十一個；進行規定的其它市主要有十九個；進行規定的縣、區主要有八個。從現有的規定上看，所采用的名稱不統一，名稱不同也表明規定的效力是不同的，主要表現為地方政府規章和行政規范性文件兩種，比如《湖南省行政程序規定》屬于地方政府規章，而《黑龍江省人民政府重大決策規則》則屬于行政規范性文件的范疇。

從省級地方政府重大行政決策程序的內容來看，可以概括為范圍、過程、制度、執行四個方面，省級地方政府之間有共同的決策事項，相同的決策范圍，也有共識不同的決策和范圍的界定，這也體現了地區間的差異。

三、省級地方政府重大行政決策程序規范內容與比較

（一）地方政府重大行政決策的范圍

從現有的規定看，雖然各地方政府列舉的項數有所不同，如項數最多的是《昆明市人民政府重大事項決策程序規定》列舉了17項，《天津市人民政府重大事項決策程序規則》列舉了16項；而項數最少的只列舉了5項，但規定范圍的具體內容有著共同之處。全部都包括“編制國民經濟和社會發展規劃、年度計劃”和“編制或調整各類總體規劃、重要的區域規劃、專項規劃和產業規劃”以及“財政預算編制中重大財政資金安排、政府重大投資和建設項目、國有資產處置、宏觀調控”這三個項目，得到了各省級地方政府的一致認同，把它們列入了重大行政決策事項范圍中去，這表明了重大行政決策具有全局性、綜合性和長期性的特征。同時，也看到了各級政府的工作重心，抓住經濟發展的主動權就是建設有力政府的良好基礎之一。

（二）地方政府重大行政決策的過程

在各級省級地方政府的過程規定中，都統一適應黨中央的文件，在出臺的規章和規范性文件中紛紛加入了“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、審議決定”這些規定動作。這五個過程成為了各級政府規范重大行政決策的必要程序，是對地方政府重大行政決策規范化建設的強制性要求。對地方政府重大行政決策的過程規定的較詳細的有江西和廣西。比如《廣西壯族自治區行政機關重大決策程序暫行規定》第7條規定：重大決策一般應當經過以下程序，（1）決策調研；（2）征求意見（3）咨詢論證（4）合法性審查（5）會議決定（6）公布結果。也存在對地方政府重大行政決策的過程規定見散在各項條文之中，比如天津政府出臺的《天津市人民政府重大事項決策程序規則》的規定是分別重大事項決策建議的提出；重大事項決策方案的擬定；重大事項決策的決定；重大事項決策決定的執行和調整這五個過程，但是具體的內容都與上面的規定基本一致。

（三）地方政府重大行政決策主要制度

2008年《決定》的第三部分指出了完善市縣政府行政決策機制，其中提出關于主要制度的六點要求，以此為依據，省級地方政府在各地的重大行政決策程序規定中都不同程度地構建了與此相關的制度。雖然對這六個制度的建設程度不同，但是確實每個地方政府都在規章和地方性文件中有所體現。比如貴陽市出臺的《貴陽市人民政府重大行政決策合法性審查規定》就把具體的制度體現在了規定的名稱上。對于評價制度來說，規定的比較具體的是《宿遷市人民政府重大行政決策程序規定》，其中對于評價制度做了專章的規定，內容很具體，還規定了自評與第三方評價相結合的方式，就評價的內容也有規定。而且各地的規定中，大多都有專章來規定責任追究和倒查制度。

（四）成效不足

1、應對態度不同。各級地方政府對于黨中央在《決定》中提出的明確要求應對態度存在差異，對于行政決策規范化建設的硬性要求，始終存在不自覺的地方政府，它們的程序規則沒有根據國家對重大行政決策程序建設的要求作出相應的調整，依舊沿用以前的程序規則。而且從現在的規定情況看，并不是各個省都有規定，市縣就更不用說了。有些地方政府規章的形式，大多數是采用的是行政規范性文件的方式，也有些地方僅僅是關于聽證的辦法或合法性審查的辦法，還不能算是全面的重大行政決策程序規定。在規定中，存在結構不合理的縣規則條例，只局限于很簡單的幾條規則，與國家的要求相差甚遠。

2、主要程序不規范。為了避免草率決策、盲目決策造成難以挽回的損失，重大行政決策的啟動程序應有明確的規定，在程序的設計中，各省級地方政府對于決策建議是否應加以規定，認識并不一致，而且存在主要程序不規范的現狀。

3、責任追究倒查機制缺失。關于責任制度的制定，存在兩種情況。一種是做了概括性規定，另一種則是規定得較為詳細。

四、完善省級地方政府重大行政決策程序的建議

雖然現有的地方政府重大行政決策程序規定龐雜且各自為政，但是聚焦到某一點，還是可以找出其存在的問題，并逐一針對提出完善的建議。我國近年來行政體制一直在不斷完善，由地方到中央、由行政到立法都能體現政府改革的決心。完善省級地方政府重大行政決策程序，也是為行政體制完善提供現實的基礎，由此看來，很有改善的必要。

（一）設立專門的立法

對于重大行政決策來說，現有的規定形式主要有地方政府規章和行政規范性文件，都是來自于省級和地方政府制定的，自由裁量權很大，就會導致不按照國家要求制定文件的情況發生。國應該有制定整體的行政法規，從而約束地方政府的文件和具體行為，真正做到統一的規制。這樣一來，既可以統一地方政府的行為規范，結束上述混亂的局面；還可以節約整體立法的資源，降低行政的成本，保證一切與民眾切身利益相關的重大行政決策都處于規范和監督的范圍內。除此之外，也能避免有些地方政府把條例復制粘貼，沒有根據具體情況進行調整和修改，造成無法實現高效行政的嚴重后果。

（二）科學界定決策范圍

在梳理地方重大行政決策程序規定的過程中，存在重大行政決策范圍不統一的現象，對重大行政決策的范圍實現科學的界定成為了解決問題的關鍵。想要實現對重大行政決策范圍的科學界定，應對重大的特性有深刻的把握。要考慮重大決策的客觀性和主觀性，也要了解重大決策具有抽象、模糊、相對或者不確區域、層級等的特性?？茖W地界定重大決策的范圍，應該綜合應用定義、列舉、排除、建議、確認五個方法。首先作出準確的定義性描述，重大行政決策是具有全局性、長遠性影響或者與群眾利益密切相關的其他重要事項，再根據定義性描述提出明確且具體的標準，結合立法實踐、法制的協調統一性要求，明確應排除的事項，最后通過建議和確認程序在重大行政決策范圍界定中的作用，保證重大行政決策事項不被遺漏。

（三）程序設計系統化

現有的重大行政決策程序規定對于決策作出程序規定得比較詳細，比如公眾參與、專家咨詢、合法性審查等，但相對忽略決策前和決策后的程序設計，對決策、監督、執行之間的內在關系也沒有進行仔細地梳理，出現了重事中監督、輕事前和事后監督的局面。重大行政決策關乎利益主體較多，決策失誤造成的損失難以估量，因此，對于這類行為的程序設計應當更加注重系統性。其實，決策程序有其自身的特點，它包含了決策信息輸入到政策輸出的全過程。由此決策程序應該包括決策動議、決策議程設定、備選方案設計、方案抉擇和決策合法化五個階段，它們和政策執行和反饋一起組成一個閉合的政策過程環。因而，重大行政決策的程序設計應該參照政策過程來進行，不僅需在一些薄弱環節上彌補加固，也需要在系統上下功夫。

（四）確保責任制度落實

地方政府重大行政決策的科學性、合法性要求最終都要通過嚴格的責任制度來落實和保障，沒有法律責任約束的行為必將越軌，因此在地方政府重大行政決策程序立法中，必須明確法律責任，嚴格落實責任制度。一方面要確定責任的主體，把執行的各類主體的責任分別規定，實現主體明確合多方承擔責任的行政決策責任結構。另一方面要明確何時問責，把決策失誤應追責的情形都列舉出來，如果出現規定了但不作為的也要實現問責，真正做到責任追究制度的落實。此外，還要在責任結構的設計上考慮到機關的責任，而不僅僅是追究個人責任，要做到不停留在內部處分，使得責任制度具有更強的約束力。

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