“多校劃片”措施下義務教育公平的困境與出路研究

李思敏

摘 要：教育部辦公廳在2016年出臺了實施“多校劃片”措施的通知，旨在政治學區房市場，促進教育資源的均衡，保障教育公平。但是措施實施后，收效甚微。本文將從兒童、家長、房地產商、社會等多個角度分析“多校劃片”措施的實施給義務教育公平帶來的困境，并針對相應的問題提出解決之道。

關鍵詞：多校劃片；就近入學；義務教育公平

教育部辦公廳在2016年1月出臺了《關于做好2016年城市義務教育招生入學工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），《通知》中明確指出在今年義務教育招生入學工作中要科學確定劃片方式，在教育資源相對均衡的地方，通過“單校劃片”落實就近入學；在目前教育資源配置不均衡、有強烈擇校沖動的地方，采取“多校劃片”措施，將熱點小學、初中分散至各個學區內，保證各學區之間的熱點學校大致均衡。

實施“多校劃片”措施的文件出臺后，社會各界對于此事議論紛紛?！岸嘈澠贝胧┚烤鼓芊窠鉀Q教育資源不均衡的問題？之前購買的高價學區房是不是白買了？措施配套措施是否健全？各種媒體報道、公民評論層出不窮。根據百度指數顯示，“多校劃片”措施關鍵詞在近30天（2016年2月10日至3月10日）的整體搜索指數為1049，整體環比增長了514%；而在2016年2月23日，“多校劃片”措施的整體搜索指數達到了最高峰4899。

不可否認，“多校劃片”措施在遏制擇校熱、矯正社會的教育觀念方面有十分積極的作用，但是其也對義務教育公平帶來了一定的影響，本文將重點探究“多校劃片”措施下義務教育公平的困境與出路。

1 “多校劃片”措施提出的目的

1.市場方面：整治學區房市場，改善學區房過高的現狀

迎合中國現有的教育地域劃分制度，學區房成為無數家長為子女求得優秀教育資源的媒介。由此，中國的學區房市場極其火爆，諸如北京近來炒的沸沸揚揚的“天價學區房”，按照正常的市場價是萬萬達不到40萬一個平方米的價格的，但是加上“學區”兩個字房價就能翻好幾倍。當然這不僅僅限于北京，重點中小學的學區房的房價在中國各地都普遍很高，這種價格實際上是一種病態的不健康的市場。

學區房的高房價，其中有許多主體的參與和介入，是政府對于教育資源的配置措施、開發商炒作、公民“中國式憂慮”的共同作用的結果。所謂中國式憂慮就是“上不了好學校就考不了好大學，考不上好大學就找不到好工作，找不到好工作這輩子就完了”的思維模式。

“多校劃片”措施的提出是緩解學區房市場問題的步驟之一?！岸嘈澠贝胧狳c小學、初中分配到各個不同的學區內，讓購買學區房和接受優質教育之間畫上不等號。雖然不能從根本上解決教育資源不均衡的問題，但從各地的實踐看，有些地區的學區房價格的確有所回落，政策收到了一定效果。

2.教育方面：緩和教育資源分配上的矛盾

學區房問題從實質上來看是優質教育資源缺乏與人們對其的需求之間的矛盾。[1]在教育資源的分布狀況上來看，中國教育資源地區分布不均包括大范圍的地區分布不均，城鄉分布不均，也包括小范圍上的小到縣、市內部的不均。這是現今教育資源的現狀，短期時間內不會得到改變，但是任由矛盾越來越尖銳而不采取措施也是明顯行不通的。

“多校劃片”措施就是在這種背景下應運而生的。教育行政主管部門按照公平和就近入學的原則，依照適齡學生的人數、學校的分布和規模以及該片區的交通狀況等因素確定的劃片范圍，只能保證適齡兒童、少年整體上相對就近入學。[2]將學區房不再固定到一個不變的片區，使得教育資源分配得到相對合理的改進。

3.政府職能方面：督促政府內部職能的完成

“多校劃片”措施要求一個小區對應多個小學或者中學，這于我國先前實施的“單校劃片”措施是截然不同的。這種“一對多”的形式勢必會造成學區之間的交叉與重疊，所以如何劃分更加合理、公平，這就對政府的劃片工作提出了更高的要求。

2 “多校劃片”措施的積極影響

1.政府：堅持維護教育公平

早在2014年1月14日，教育部就曾發文《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，提出了“單校劃片”和“多校劃片”措施的要求。2015年3月，教育部相關負責人再次指出，要在教育資源配置不均衡、擇校沖動強烈的城區，推行“多校劃片”措施，將熱點小學、初中納入其中，緩解“學區房”問題。直到2016年1月，教育部最終下發文件將其坐實。教育部多次發聲，力圖解決教育資源不均衡的問題，顯示了國家、政府部門遏制擇校熱，促進教育公平和均衡發展的決心和意志。

2.家長：更加注重學生素質培養

從家長的角度說，“多校劃片”措施也引領家長應看清形勢的發展，即使買到相應片區的“學區房”，也不一定能夠進入家長眼中的“優質學?！?。此政策再次讓家長認識到，教育不像買彩票，不能心存僥幸靠運氣。一部分頭腦清醒、目光長遠的家長意識到，不應該傾全家之力在擇校問題上“畢其功于一役”，將對孩子的培養重心從“學校教育”轉移到“家庭教育”上。并由此及早回歸到遵循教育規律和孩子身心發展實際上來。

3.辦學者：深刻理解有教無類

從辦學者的角度看，“多校劃片”措施讓有志于教育的辦學者進一步堅定“不擇生源”、“讓每一個孩子都成才”的育人信念。有助于降低學習天賦對學生個人發展的影響，有助于學生自信心的建立，能夠激發學生的學習興趣，直接影響學生的學業成績，使學生平等的享受受教育的權利。真正將學校的辦學理念從“讓優秀的學生更優秀”、“精英教育”轉移到“服務大眾”上來。

3 “多校劃片”措施的消極影響

“多校劃片”措施的出臺直指“學區房熱”現象，然而，這一措施的實施效果甚微，不僅未能有效改善“學區房熱”現象，而且還產生一系列其他的問題。

1.受教育選擇權的再一次剝奪

所謂義務教育公平，即以國家保證經費、師資、辦學條件等公共資源配置公平的前提下，不同的客觀條件下的適齡兒童、少年，都能夠擁有均等的入學機會，都能夠平等地享有、履行義務教育的權利與義務。因此，從這個概念中我們可以將義務教育公平的實質作兩部分理解，一是受教育權平等，二是教育機會的均等。具體來說，受教育權作為一項受我國《憲法》保護的權利，它是指公民從國家那里獲得的均等的受教育條件和機會的權利，即平等的享有國家所提供的大體相當的辦學條件。因此，當政府不能公平的配置教育資源，不能夠保障適齡兒童、少年的受教育權平等時，適齡兒童、少年有權自己選擇就讀的學校。

我國實行的“就近入學”政策，包括“單校劃片”措施在內，已經是對兒童受教育選擇權的一次剝奪。雖然“就近入學”政策的初衷是改變義務教育階段的擇校熱，進一步體現義務教育的公平性。但是“就近入學”政策忽視了這些未成年少年的個體差異性，對所有適齡兒童、少年采用相同標準，從表面上看起來似乎是很公平的，但是從受教育者自身的發展規律來看卻是極其不公平的?！熬徒雽W”政策不僅剝奪了適齡兒童、少年選擇學校、教師的機會，也剝奪了他們根據自身情況選擇教育的權利，在某種程度上剝奪了他們的受教育選擇權。

盡管我國大部分地區實行了“單校劃片”，對兒童受教育選擇權進行了限制，但是家長們通過購買學區房這種經濟手段來變相的行使了教育選擇權，讓孩子上到想上的學校。但是隨著“多校劃片”措施的推出，這實際上是將家長們通過購買學區房來實現權利的這種“迂回手段”再一次扼殺，使得購買學區房也不能保證去上孩子想去的學校，這就是對兒童受教育選擇權的再一次剝奪。

2.學區的不確定性導致家長的信賴利益受損。

“多校劃片”措施會讓一個小區對應多個小學或初中。也就是說，如果實行“多校劃片”措施，買了原先名校學區房的孩子，仍有可能被分到普通學校，普通學區的孩子則有可能分到名校。

現行的學區劃分方式大部分都為“單校劃片”。由于各學區之間的教育資源存在差別，為了讓孩子接受更優質的教育，許多家長們會有意識的遷入教育資源較為豐富的學區。所以最近幾年，全國各地都有不少開發商一擲千金引名校，以遠高于市價的價格哄炒學區房；大量適齡兒童的家長為了讓孩子享受到優質的教育而購買了高價的學區房。而現今，國家提倡實施“多校劃片”措施，使得一個學區內對應的學校數量從“一對一”變成“一對多”，對于那些已經購買好學區房的家庭來說，享受到優質教育的機會由購買學區房時的百分之百變成了如今的“不確定”是否能享受到優質教育。從行政法的角度上考慮，這無疑是損害了這部分家長的信賴利益。

3.面臨訴訟糾紛

在“多校劃片”措施實施之前，許多房地產商打出了“百分百入學”的標語和口號，以達到吸引消費者投資并獲得跟大利潤的目的。然而隨著“多校劃片”措施的出臺，學區房從“一對一”變為了“一對多”，之前所承諾的就無從解決，在一定程度上引發了房地產商和購房者之間的矛盾和糾紛。

2016年2月出臺的《房地產廣告發布規定》中又明確規定“房地產廣告必須真實、合法、科學、準確，不得欺騙、誤導消費者，并要求房地產廣告中不得含有廣告主能夠為入住者辦理戶口、就業、升學等事項的承諾”。無疑使開發商面臨的學區房糾紛陷入了更尷尬的境地。所以，現今即刻實施“多校劃片”措施不僅增大了開發商投資的風險，而且使開發商自身面臨信譽風波。

4.學區房熱度不減

教育部希望通過“多校劃片”措施為學區房降溫，但恐怕成效甚微，因為從整體看來，真正優質的教育資源本身就不多，即使施行“多校劃片”措施，也是基本在“就近入學”的基本框架之下進行，入學的大體政策還是就近；而優質教育的位置不變，教育資源優越的區域依舊會好，反之亦然。即便實行了“多校劃片”措施，但優質學區的依然存在，即便學區內“一對多”的入學形式導致享受優質教育的可能性降低，但是從學區的整體上看，依然存在某一學區的教育質量整體高于另一學區的情況，“多校劃片”措施恐怕只是讓“擇?！弊兂闪恕皳駥W區”，但優質學校的學區房熱度依然難以消退。

并且，“多校劃片”措施提出不久，相應的配套措施還不能跟得上，此種情況下，教育資源的爭奪又回到了金錢、權利的博弈上來，例如經濟資本占優勢的中上層階層的家庭可能會在多個優質學區購買學區房，從而增大進入好學校的幾率。因此，在配套措施不健全的情況，盲目實行“多校劃片”措施，只能在教育公平的道路上越走越遠。

5.劃分程序不公開有可能會帶來新的不公平

在“單校劃片”措施時，學區劃分的公平性、科學性就飽受質疑。原因有如下個方面：

一是在學區劃分的法律規定方面，只有宏觀上規定學區劃分的就近、合理、公開等原則，但對于這些原則應當怎樣實施并沒有做詳細的說明。[3]例如，江蘇省在2010年9月通過了《江蘇省實施<中華人民共和國義務教育法>辦法》，該《辦法》規定了學區劃分時應當根據學校布局、學生數量等因素綜合考慮，但具體如何考慮、具體的劃分方法并沒有說明。

二是因為各個教育行政部門在劃分學區的過程中，很少向社會公布各學區的相關數據、劃分學區的方法，各個地方的學區劃分方案基本都是由教育行政部門單方出臺的，很少有家長知悉、參與過學區劃分的過程。并且區、縣教育行政部門的層級較低，其劃分的方式沒有公開，也就不能判斷其是否具有科學性和相關的技術性。

三是學區劃分方案的救濟制度不健全。學區劃分行為的性質是行政規范性文件，根據我國《行政訴訟法》對受案范圍的規定，認為學區劃分的規范性文件侵犯了自己的人身權、財產權的，不在人民法院的受案范圍之內。在現行法律中，對行政規范性文件規定“附帶審查”，只有當學區劃分行為已經損害到了人身權或財產權時才能提起對學區劃分文件的訴訟。而在行政復議方面，根據我國《行政復議法》規定，規范性文件只有在對具體行政行為提起訴訟時附帶審查。所以和行政訴訟一樣，這種審查申請不能在學區劃分過程中很好地監督和制約行政機關的權力。

由此可見，在“單校劃片”下，學區劃分就已經存在諸多問題，此番“多校劃片”措施的實施意味著入學規則更復雜、更不透明，“暗箱操作”可能性就越大。

4 破解“多校劃片”措施潛在公平隱患的對策建議

1.完善“多校劃片”配套措施

要完善“多校劃片”措施的配套措施，首先必須要科學確定劃片方式，合理確定片區范圍，把“多?！苯M合得更加科學合理?！岸嘈澠贝胧┲械摹岸嘈！?，不只是一種數量要求，還是一種組合不同辦學水平學校的要求。即一個學區內應當包括優質學校、中等水平學校和相對薄弱學校。[4]此外，學校劃片的細節必須向社會公開。社會監督在此過程中顯得非常重要，這是防止學區劃分和隨機分配過程中“暗箱操作”的重要監督手段。另外，還應該不斷縮小各個學區之間的辦學質量的差異，否則“多校劃片”措施只是讓家長們從擇校變成了“擇學區”而已，擇?，F象還是難以除根的。[5]

2.進一步推進教育資源均衡配置

（1）改革與完善教育政策

為實現教育資源的均衡化，應當重點改善資源薄弱學校的軟硬件設施與條件。包括直接提供教育救助、實行教師聘任制和輪崗制以及統一規范公立學校的硬件設施標準等。如今，公立學校硬件設備參差不齊，地方政府應該出臺公立學校的硬件設備標準，包括在校舍、操場、校園環境、教育經費等方面制定詳細的可操作細則，通過制定統一的標準來縮小各個學校之間的硬件差距。[6]

（2）改革與創新城市規劃政策

老城區的城市規劃已經成型，難以改變，但新城區的城市規劃必須將教育作為一個重要的考量因素。要充分調動教育行政部門的力量，積極配合開展教育規劃方案的制定。在新城區的經濟適用房規劃方面，可以考慮將其與優質住房進行混合搭配，并在其周邊地區設立健全的、高質量的公共服務設施和基礎設施。通過這種方法起到弱化階層差別、促進教育公平的作用。

（3）改革現行的教育考評機制

現行的地方教育考評機制是從當地的名校數量、名校升學率來評價一個地方的教育政績的好壞。這就導致許多地方片面的追求名校的升學率，將該地方的教育資金大部分用在名校的打造上，而忽略了對教育資源薄弱學校的資金支持。如果將教育考評機制從看名校轉換到看優質學校和薄弱學校之間的差距大小，或者把薄弱學校的數量多少作為教育政績的扣分項，那么教育資源配置不均的問題會容易改變的多。

3.轉變社會教育培養理念

“十年樹木，百年樹人”，教育是一項長期工程。家長們要轉變所謂的“中國式憂慮”，不要片面的將教育孩子的工作交給學校，更不要認為一個好的學校就代表了一個好的將來。家長們要學會用發展的眼光來看待教育的問題，要學會根據孩子身心特點，采取相應的培養方法。

5 結語

“多校劃片”措施目的是好的，初衷是符合我國的公共利益的。但是，其在實施推進過程中相應的帶來的一系列的問題，反而引起了另一種層面的教育不公平。要破解這種不良的局面，還需要國家、政府進一步的政策支持，以及群眾思想、行動上的實際轉變。

參考文獻

[1] 鄒丹丹：《學區房教育公平辨析》，復旦大學碩士學位論文，2012年

[2] 岳偉，賀靜霞：《教育公平視域下就近入學政策分析》，《教育導刊（上半月）》，2015年7期

[3] 仲花：《我國中小學學區劃分的問題與法律治理》，浙江工商大學碩士學位論文，2014年

[4] 汪明：《實行“多校劃片”措施要細化配套措施》，中國教育報，2016年2月23日，第002版

[5] 袁鋒：《“擇校熱”治理重在教育均衡發展》，海南日報，2016年3月2日，第A06版

[6] 盧為民，張琳薇：《學區房問題的根源與破解路徑探析》，教育發展研究，2015年15-16期