義務教育均衡發展中的縣級政府職能研究

劉麗

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830049）

義務教育均衡發展中的縣級政府職能研究

劉麗

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830049）

人生百年，立于幼學，義務教育在國家教育中具有舉足輕重的地位，當前，均衡發展已成為義務教育的主要目標和價值追求。在我國，義務教育實行以縣為主的管理體制，且現階段我國政府對義務教育的投入及其成效也是值得肯定的，但由于各方面原因當前的義務教育仍存在發展不均衡的問題。文章致力于研究義務教育均衡發展中的縣級政府職能，希望為政府更好地履職提供借鑒。

義務教育；均衡發展；政府職能

義務教育對一國的經濟社會發展具有舉足輕重的作用，對提高國民綜合素質、提升國家綜合國力具有重要意義。當前，世界各國都十分重視義務教育的發展，在我國，自1986 年《義務教育法》明確提出實行九年制義務教育后，中央及各級地方政府一直高度重視義務教育的均衡發展：2001年的《關于基礎教育改革與發展的決定》規定義務教育實行以縣為主的管理體制；2006年的新《義務教育法》強調了縣級政府對義務教育均衡發展的責任；2015年十八屆五中全會再次重申要均衡發展義務教育。

在我國，推動義務教育均衡發展不僅是中央的戰略部署，也是各級政府公共服務職能的表現?，F階段我國政府對義務教育均衡發展已付出巨大努力，但義務教育在區際、校際、城鄉之間仍存在發展不均衡現象，在此情況下，承擔主要責任的縣級政府如何更好地履職越來越成為關注的焦點。

一、縣級政府履行義務教育均衡發展中職能的必要性

（一）相關法律法規的規定。

我國的相關法律法規都明確了縣級政府對義務教育均衡發展不可推卸的責任。從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中指出：“義務教育由地方負責、分級管理”、到1986年的《義務教育法》、2002年的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》、2005年《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》以及2006年新修訂的《義務教育法》等，相關政策都對義務教育實行“以縣為主”的管理體制予以規定。2012年10月1日公布實施的《教育督導條例》也明確規定了縣級政府對本區域內的各學校和其他教育機構的督導責任。

（二）義務教育公共產品屬性的需要。

根據薩繆爾森對公共產品的定義，可知公共產品具有“消費的非競爭性”和“受益的非排他性”。

首先，義務教育具有非排他性。舉例來看：在同一間教室里上課的學生甲和乙，甲在接受義務教育的同時，并不妨礙乙聽課。換言之，甲在消費義務教育產品時不會影響乙消費。然而，義務教育卻具有一定程度的消費上的競爭性：由于學生人數的增加，所需要的課桌椅等教學設備也要增加，即增加了消費人數的義務教育成本并不為零。所以有學者認為義務教育是準公共產品，但縱觀相關政策，筆者認為我國的義務教育屬于純公共產品。由于其公共產品屬性和強烈的正外部性，就決定了政府必須對義務教育的均衡發展提供有力支持。

二、制約縣級政府職能履行的可能因素

（一）部分政府工作人員觀念有待矯正。

縣級政府在提供義務教育時應遵循教育公平理念，切實轉變觀念，樹立服務意識。但是政府工作人員作為人民公仆的同時也是“經濟人”，或多或少存在對個人利益的追求，與為人民服務宗旨背道而馳的是少數官員遇事“三拍”。再者，個別官員受自身利益驅使和狹隘的政績觀作祟而打造形象工程，使得義務教育在經費投入、辦學條件等方面存在區際、校際之間的傾斜。

（二）政府履職受到體制環境的制約。

長期以來，我國實行的是統考制度，也包括義務教育階段的初考、中考。該制度在選撥和培養人才等方面具有重要意義，但同時它作為應試教育的源頭，也成為擇校熱高溫不減的主要原因。雖然政府也一直在改革當前教育，但未觸及應試教育根源的現狀下，成績、學歷、學校排名仍代替素質品德作為衡量好學生的標準，甚至幼兒園開始，為了不讓孩子輸在起跑線上，家長想方設法地把學生送進重點學校。此環境下，縣級政府的行為也可能受其影響，在實際中仍強調重點建設，與均衡發展的理念背道而馳。

（三）政府行為缺乏競爭和有效監督。

競爭機制的缺乏和監督信息的不完備都可能會導致政府部門工作的低效率。一方面，義務教育作為公共產品其有效供給由政府一枝獨秀，其他組織基本上很少參與。沒有競爭就沒有壓力，可能導致政府義務教育均衡發展工作的低效率。另一方面，政府工作的開展必須接受監督，但由于政府也是監督者，這種角色的雙重性，可能導致監督效果不理想。

（四）尋租行為可能導致政府職能缺失。

布坎南認為，利益集團為了謀求政府的保護，以便獲取高額利潤，會進行各種尋租活動。在義務教育中也存在尋租現象：由于優質教育資源在校際之間的差距，而大部分家長都有望子成龍、望女成鳳的心理，為了不使自己的孩子輸在起跑線上，就想盡辦法讓他們進入重點校，甚至不惜重金，而少數承擔教育資源供給的政府官員，可能在利潤的驅使下也樂意提供這種機會，從而威脅義務教育的均衡發展。

（五）權責不對等導致政府履職能力有限。

在“以縣為主”的義務教育管理體制下，縣級政府必須承擔義務教育均衡發展的相關職責。但是作為基層行政機關，縣級政府的權力與責任、事權與財權并不對等，這可能會導致縣級政府在推動義務教育均衡發展的過程中履職能力有限。比如在分配優質教育資源方面，受縣域經濟發展水平不高的影響，分配到具體的每一所學校的資源有限，再加上縣級政府財力有限，也無法保證充足的資源供給。

三、完善縣級政府義務教育均衡發展職能的路徑

（一）轉變觀念，樹立科學的政績觀。

義務教育的均衡發展倡導教育公平，這要求縣級政府擯棄狹隘的政績觀，避免以個別的成就作為衡量全局的標準。同時也要清楚，均衡發展不是平均發展，義務教育的均衡發展是一個長期的戰略部署，為了實現長遠的均衡，可以允許短期內某些區域或個別學校優先發展，以培養更多優質教育資源，通過互補和幫扶等帶動其他區域和學校的發展，最終達到義務教育的整體發展。

改變以單一的升學率、學校硬件建設等作為衡量指標，重在對教育質量、群眾滿意度及區域整體發展情況進行考核，避免因盲目追求政績而造成的義務教育資源浪費和義務教育發展的失衡。

（二）承上啟下，積極承擔政策責任。

作為義務教育均衡發展主要推手的縣級政府應當做到承上啟下：不僅要積極貫徹執行中央和上級政府出臺的相關法律法規，做到“有法必依、違法必究”，且要努力借鑒國內外先進經驗，并結合自身情況，因地制宜地制定相關政策和措施，尤其是財政政策和教育政策，為義務教育均衡發展保駕護航。

（三）拓寬教育經費來源，落實義務教育經費管理。

為了解決縣級政府自身財力有限的問題，可以拓寬義務教育融資渠道，充分調動社會資源，吸引民間力量投資，鼓勵學校利用自身的特色和優勢創收。關于經費的投入，應秉持公正公平公開，建立規范的義務教育經費管理制度，強化監督，保障每一筆經費都用在實處，并且適度向弱勢地區傾斜，保證資源的合理優化配置。

（四）加強教師隊伍建設，均衡配置教師資源。

教師是課堂的主導，直接影響義務教育的質量，因此必須構建一支高水平、高素養，專兼職結合的教師隊伍。首先，要提高義務教育階段教師的待遇，尤其是基礎薄弱學校的教師工資和福利，以引進和留住人才。其次，規范學校辦學行為，嚴格教師的準入和淘汰，以保障教師隊伍的高水平。引導學校建立以專職教師為核心、專兼職相結合的師資隊伍，并通過開展學術交流、培訓等加強對兼職教師的培養，提高教師隊伍整體水平。最后，制定教師的評價考核機制和激勵機制，引導縣域內教師資源的合理流動，努力使教師資源實現區域內的基本均衡。

（五）完善工作機制，加強監督與約束。

為切實推動義務教育均衡發展。首先，縣級政府應該制定科學規范的義務教育質量評估體系，使監督工作有章可循；其次，健全義務教育問責制，明確有關方面權責，避免相互推諉扯皮，對工作上的不作為，一經查實必須嚴懲；再者，監督要涉及方方面面。

（六）鼓勵社會力量參與，注入活力。

義務教育涉及每一個人。一方面，縣級政府要拓寬社會參與渠道和方式，鼓勵、支持、引導民間力量參與辦學和監督義務教育的發展，形成政府與非正府組織合作為義務教育服務的新格局。另一方面，義務教育相關的社會組織、團體和個人，都應主動成為推動義務教育均衡發展的踐行者。

推動義務教育的均衡發展既無法畢其功于一役，也不可能單兵突進，需要統籌全局、協同推進。雖然，現階段縣級政府在履行義務教育均衡發展的相關職能時尚存在一些不足，但只要努力擔當、狠抓落實，相信終能實現義務教育均衡發展的戰略目標。

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G522.3；D630

A

1671-864X（2016）08-0251-02

劉麗（1992--），女，河南南陽人，新疆大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生。研究方向：民族地區行政管理理論與實踐。