推進區域協調發展問題研究

張書源

摘 要：我國已經實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的重大歷史性轉變，區域管理體制幾經變遷，政府組織機構多次調整，以市場和政府力量雙重推動的地區合作機制日益豐富，互助、扶持機制逐步完備，各種機制協同推進的格局正在形成。但是與我國區域協調發展的總體要求相比，現行區域管理體制和運行機制在管理職能和手段的設定、管理機構設置的層級與分布上，都存在很多不相適應的情況。

關鍵詞：區域管理；問題；措施；

一、我國區域管理體制與機制存在的主要問題

我國區域協調的體制機制在從計劃經濟到社會主義市場經濟體制的轉變過程中，已經發生了本質性的變化，區域發展的總體戰略已經基本形成。但是，在協調區域發展的體制、機制方面仍然存在著一系列重大的問題需要破解。

1、區域管理的調控對象尚待明確

在區域的劃分上，我國目前存在著東部、中部、西部和東北四大戰略區劃分，行政區劃分、主體功能區劃分和經濟區劃分等多種區域的劃分方式，而依據不同的劃分方法所對應的區域大小和類型也不盡相同，且針對不同的區域概念所配套和實施的區域政策并未做到協調統一。由于對該問題認識的不一致，相關的研究工作也基本缺失，造成了對促進區域協調發展所對應的管理體制的改革方向和機制創新的方向難以具有明晰的思路。如，戰略區的劃分在國家層面致使協調組織上也分為四塊，且以行政組織協調方式為主，市場的作用和社會主體的功能難以得到發揮；經濟區的管理處于無法可依的狀態，也并未得到政府的確認；主體功能區的地位和作用也并未明確，配套的法規和規范尚未起步等等。

2、協調區域發展的法律基礎尚待建立

我國目前在區域管理中缺少直接針對協調區域發展的法律法規基礎，使政府制定政策、行使調控職能都缺少了法規依據，政府應發揮主要作用的途徑，如制定戰略、規劃、政策和協調等，以及行使區域經濟調控職能等都缺少了基本的支撐。這也造成了我國區域管理體制的安排以及政府的基本職能，在政府機構改革中缺少了最為基本的依據。同時，也導致了區域合作、互助等機制較大程度地停留在政策的層面上。

3、政府促進區域協調互動的手段尚待完善

我國目前還沒有設立專門的區域開發基金，區域金融政策在國有大銀行（包括政策性銀行）改制中，大多已經不復存在。中央政府的財政轉移支付政策也還不夠穩定、規范、透明?；谥黧w功能區劃分的區域配套政策建立尚待時日，且與現行按照行政區和戰略區建立的區域政策框架如何協調，也還存在大量的問題需要研究。之所以出現這樣的問題，與我國在政府體制安排中缺少一個效能統一的區域政策協調機構不無關系。

二、完善我國區域管理體制與機制的配套措施

1、強化經濟區規劃的引領作用

根據國家相關文件對區域規劃涵義的界定，區域規劃是以跨行政區的經濟區域為對象編制的規劃。編制區域規劃的目的就是破除行政封鎖，推動“行政區經濟”走向區域經濟?！笆晃濉逼陂g，國家分別開展了長三角地區和京津冀都市圈的規劃試點，其最為突出的變化是更加強調了區域規劃對加強區域合作、引導形成經濟區的重要作用。因而，區域規劃是在跨行政區層面實施區域治理的根本依據，對于加強區域合作和區域一體化，加快形成具有國際競爭力的城市群，構建帶動國內周邊發展的核心區域，推動國際次區域合作等方面具有重要意義。中央政府重點要以主體功能區確定的國家級優化開發區和重點開發區為主要對象，以重要經濟區為載體組織開展區域規劃工作，并將區域規劃的主要功能定位于引導區域空間開發格局，提出促進區域合作的領域、重點和途徑，使得區域規劃在具有一定的空間調控剛性的同時，更加突出其在推進區域合作及區域經濟一體化方面的指導作用。應結合區域管理的立法建設，明確區域規劃在各級各類規劃中的地位，國家區域規劃應經國務院審定，對國家發展具有特別重大意義的區域規劃應該提交全國人民代表大會常委會審議批準，由國家區域管理機構督導相關地方政府組織實施。

2、不斷完善區域開發的政策體系

推進形成主體功能區，完善區域政策體系，調整空間開發布局，是我國在新時期優化國土空間開發格局的重大舉措，是統籌區域協調發展的基礎性工作，是理順區域發展關系的重要途徑。在今后的區域管理中要將主體功能區及其配套政策的制定作為區域管理機構的重要職能，在開展全國（包括各省區市）主體功能區規劃的基礎上，以劃分明確的主體功能區為載體，研究與主體功能區相配套的財稅政策、投資政策、產業政策、土地政策、金融政策、人口政策，尤其要抓緊研究加大對限制開發和禁止開發區域財政轉移支付力度的政策措施，使主體功能區成為我舊區域政策體系形成和發展的最主要的載體。其重點是使處于限制開發區和禁止開發區的城鄉居民享有均等化的基本公共服務；將生態環境的保護與建設同基礎設施的建設、產業發展和農民增收有機結合；積極推進生態移民工作，對于移出的農民加強勞動力培訓，使其掌握重新就業的基本技能和知識。

3、加強對區域一體化發展的支持

區域經濟一體化的形成應該主要基于市場的力量推動，相關各方基于共同的利益在一些共同關注的領域和不同的層面，開展互惠互利的合作交流活動。但是由于歷史原因，目前國內的區域合作大多還是政府或帶有較強政府色彩的機構在推動，受到行政區經濟的影響程度很大，而這種阻礙合作向深度廣度發展的因素，僅僅通過地方政府或機構的協商是難以從根本上改變的。因此，中央政府在促進區域合作機制不斷完善中的指導和協調作用仍然十分重要。我們建議，中央政府有必要根據社會主義市場經濟發展新形勢的需要，盡快研究出臺促進區域合作發展的政策性文件，在政策鼓勵上中央政府可以給予相關區域在組織編制和實施合作規劃、設立區域發展資金等方面更多先行先試的機會和權力，切實發揮中央政府推動區域合作的催化和引領作用。