農村集體經營性建設用地入市的責權利界定問題研究

劉維維　曾逍奕

摘 要：集體經營性建設用地合理有序入市，可以通過規劃管理與總量控制有效遏制土地非法變相流轉，通過利用市場機制深化集體經營性建設用地開發利用、減少土地粗放利用現象。本文通過對集體經營性建設用地入市的前提、主體和范圍等進行分析，對權責利進行了界定，有助于規范和完善集體經營性建設用地入市的機制。

關鍵詞：集體經營性建設用地；入市流轉；責權利界定

黨的十八屆三中全會提出：要建立城鄉統一的建設用地市場，農村集體經營性建設用地入市，達到和國有土地的同權同價的目標。但是，在法律體系建設層面，集體經營性建設用地使用權流轉的相關法律法規處于近乎空白的狀態，集體經營性建設用地入市流轉交易出現了很多不規范、不合理的行為，推進集體經營性建設用地規范有序地入市流轉，集體經營性建設用地入市的責權利界定亟待明確和完善。

一、明確入市的范圍以及前提條件

集體經營性建設用地入市是有一定條件限制的，必須在滿足前提條件的情況下才能進行流轉交易：一方面，入市流轉的土地必須在規劃和用途管制的范圍內，符合國家規定；另一方面，要對其進行明確分類，其中需要強調的是公共利益建設用地不符合入市的條件，如卻有必要，并且有用地的需求，那么公共利益建設用地同樣需要經過征地的方式實現供地的目的。因此，在入市的過程中，征地和集體建設用地流轉二者存在互為補充、相互依存的關系。2015年，全國人大常委會發布了關于集體經營性建設用地試點的決定，在決定中，就集體經營性建設用地入市進行了規定和說明，試點行政區域在試點期間內可以暫停適用《土地管理法》、《城市房地產管理法》限制集體經營性建設用地入市的相關法律規定，其實踐在法律上可以得到認可。但需要注意的是，為確保風險控制，試點將嚴格限制在經法律授權的行政區域開展。

二、明確入市流轉的主體及主體權責

集體經營性建設用地入市的主體雙方分為出讓方和受讓方，只有明確雙方主體及其權責，才能更好避免入市中出現的交易亂象情況。根據我國相關土地法規規定，集體土地歸集體所有，因此，集體經營性建設用地應歸集體所有，如當地村農業合作社，如果沒有村農業集體經濟組織的，則應由村民委員會經營、管理。所以，村民委員會或者農村集體經濟組織，作為集體經營性建設用地的所有者，在入市過程中，則應該是出讓方。關于集體經營性建設用地流轉的受讓方，目前相關法律法規并沒有明確規定，從入市交易的實施中來看，集體經營性建設用地的受讓方應是政府和其他自由主體：一方面，所有權人及出讓方有權選擇和誰交易；另一方面，在目前為止，集體經營性建設用地入市交易實例中，政府和企業是目前作為受讓方的主要主體，同時政府還在集體組織和其受讓主體中擔任了中介的責任，但不得不提的是，交易對象即受讓方不應局限于某一個體：局限于政府，則容易形成新的壟斷；局限于企業，則容易引發農民和企業之間的利益矛盾，存在眾多交易的歷史遺留問題。

綜上，一方面集體經營性建設用地所有人應當依法取得擬出讓的集體經營性建設用地所有權，在出讓前，應當由國土資源主管部門進行確權登記并頒發權屬證明；另一方面，受讓方取得集體經營性建設用地使用權的程序和方式應當合法，以出讓、租賃、入股方式取得，并由政府主管部門進行登記和頒發相應的權屬證明。

三、明確入市的“權力”及其限制

目前，根據國家規定，集體經營性建設用地試點地區雖然可以在入市的過程中暫時調整實施相關法律，但是，試點是集體經營性建設用地使用權入市，不是其所有權入市，要堅持土地公有制性質不改變的原則。與此同時，為堅守我國耕地紅線不突破的底線，集體經營性建設用地入市，明確規定是存量入市，這在根源上遏制了地方政府為為謀取利益而新增集體集體經營性建設用地。

四、明確集體經營性建設用地使用權的期限

集體經營性建設用地的使用期限，目前試點地區通用的做法是參考國有建設用地的出讓年限，即：工業用地50年，科教文衛50年，商旅娛樂40年，綜合用地和其他用地50年；期限屆滿時是否可以續期則不明確。但值得注意的是，有的試點地區采取租賃方式入市，根據《合同法》第二百一十四條規定，“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效?！币蚨?，如果租期超過20年，對承租人而言有一定的法律風險。所以，在入市過程中，應該在法律和入市流轉合同中明確集體經營性建設用地使用權的權限，保證雙方利益不受損。

五、結語

由于目前我國的集體經營性建設用地入市還處于試點階段，集體經營性建設用地入市的責權利界定還不夠完善，所以進一步完善集體經營性建設用地入市的責權利界定，構建新型的集體建設用地產權體系，完善土地統一登記管理制度，完善集體土地征收和補償制度需要不懈的探索和創新，才能保障集體經營性建設用地入市工作的有序開展。（作者單位：四川農業大學）

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