立案登記制下立案條件研究

劉娜　吳重洋　馮倩

摘 要：新行政訴訟法規定了立案登記制度，立案登記制度的核心在于簡化立案程序。在立案登記制下，立案的前提條件是符合本法規定的起訴條件，而起訴條件的高階化問題仍舊存在。再者新法對于起訴條件的審查范圍和強度并沒有規定，這些問題的存在會在一定程度上影響立案登記制度的有效實施。

關鍵詞：立案登記制；立案條件；起訴條件

新行政訴訟法的修改可謂是大刀闊斧，亮點頗多。立案登記制的推行有望一改過去幾十年來立案審查制造成的立案難的局面，是行政訴訟法上的一大進步。立案審查制度之所以不同與立案登記制度，關鍵就在于兩種制度確立了不同的立案條件。那么立案登記制下的立案標準又是什么呢？這在學界和司法界都是一個亟待解決的問題。

一、研究立案登記制下立案條件的必要性和意義

（一）必要性

1、從根本上解決立案難的問題

法律規定中對起訴條件的規定過于寬泛，審查立案使法院將訴訟要件與起訴條件混同，掌控了立案的主導權。因此，同樣或類似的案件有的給予立案，而有的立案受阻，造成司法的不統一。

在行政訴訟中，由于當事人地位的不平等，行政主體在行使行政管理權時，利用其地位侵犯行政相對人的合法權益的行為屢見不鮮。立案登記制的實施，使法院對案件只進行形式上的審查，避免法院以不正當的理由拒絕立案，也能夠防止法院任何不合理的解釋。

2、加大監督行政權的現實需要

行政權力的張力十分大，對其進行必要的限制至關重要。實踐中，行政機關常常濫用手中的權力，侵害相對人的合法權益。隨著社會的發展，公民的法治和權利意識不斷提高，其對依法行政的期待也不斷提高。所以，社會和諧發展的要求就是權力的制約與平衡，公民利益能夠得到合法的保障。

3、將更多行政爭議納入法治解決渠道

立案是訴訟程序的開端，立案程序與行政爭議能否開啟司法保護的程序息息相關。只有得到立案的機會，爭議才有得到司法救濟的可能性，得到合法審查并做出公平合理的裁決。

近年來，信訪數量與日俱增，其主要的原因即由于立案方式的弊端，行政糾紛難以進入訴訟程序，無法得到實質解決。正是因為投訴無門，信訪便成了群眾能想到的最有效的方式。但是司法渠道才是一個比較規范、有序的解決糾紛的渠道。立案登記制度通過降低立案門檻的方式，盡可能多得接受當事人的訴求，使行政爭議盡可能得到法治的保護，使大多數案件都能通過訴訟這一糾紛解決機制妥善處理。

（二）立案登記制的意義

1、保障當事人訴權

當事人訴權的行使，即要求應當立案的案件，能夠得到特定法院的及時處理，且能夠得到法院在充分保障當事人實體權利和程序權利基礎之上的公正裁判。立案登記制以保障公民訴權為立足點，打開了立案的閘門，讓行政相對人掌握解決糾紛的主動權，不再受到法院不合理權力的制約。作為保障當事人權利的人民法院，有案必立、有訴必理，是貫徹人權的具體實踐。

2、維護司法公信力

司法是維護公民合法權利的最后制度化途徑，也是權利被侵犯的行政相對人能獲得的救濟中相對來說最有效的。對于行政機關來說，一般的公民、法人或社會團體通常處在弱勢地位。由于尋求司法保護的門檻頗高，許多本應通過司法途徑解決的糾紛難以進入司法程序，造在信訪案件數量不斷攀升。

實行立案登記制，能夠社會糾紛順利轉化為訴訟糾紛，解決立案難的問題，使法律主體獲得及時、有效的司法救濟。從而樹立群眾對司法機關的信任感，提高司法的權威。

3、推進依法治國

行政訴訟，不僅僅與參與起訴的行政相對人的個人權益息息相關，其與社會公共利益的關系也緊緊相連。而立案審查制的立案高門檻與弊端，使本應得到司法機關受理的案件拒之門外，就可能防礙行政訴訟監督行政機關依法行政、促進法治政府建設功能的發揮，就可能影響推進依法治國、建設法治國家的大局和全局。

立案登記制，優化了行政訴訟的門檻，拓寬了行政訴訟的受案范圍，使符合法律規定的行政爭議通過司法程序妥善解決，加大對行政機關依法行政的監督力度，也是依法治國的必然要求。

二、立案登記制下立案條件所存在的問題

（一）法律規定模糊，登記與立案的關系不清

立案登記制度和立案審查制度是兩種不同的立案方式，不同之處就在于立案登記制度將“登記”和“立案”兩者結合起來?？此坪翢o關系的登記和立案，在立案登記制度中，這兩個到底是什么樣的邏輯關系呢？完成登記程序就代表案件已經立案了嗎？或者登記程序僅僅是立案程序的第一步，案件的立案仍然需要進行審查？因為學界和司法實踐部門對其有著不同的理解，所以厘定登記程序和立案程序之間的關系對于登記立案制度的推行和有效地實施有著重要的意義。

有一種觀點是這樣認為的，在立案登記制度下，立案庭在決定立案時不需要審查起訴條件，只要給予登記就好。若當事人之間產生糾紛，引發行政爭議，只要行政相對人訴至法院，法院就必須接受訴狀進行登記立案，此種情況下“登記=立案”。而另一種觀點則認為，除了當場立案的情形，登記只是接收當事人的起訴狀并出具一個注明收到日期的書面憑證，登記只是立案程序中的第一步，登記并不等于立案，此種情況下“登記=接收訴狀并出具憑證”。不難看出，兩種觀點都是簡單的從結果意義上和手段意義上去理解把握登記立案制，著實有些片面。

按第一種“登記=立案”的觀點來理解，僅僅接收起訴狀出具憑證而不加審查，很可能會出現以下問題：（1）案件數量激增，法院人力不夠，結案的壓力大增。（2）由于立案時不加審查，難免有部分當事人濫用訴權、惡意訴訟，導致司法資源的浪費。（3）當法院的審判庭開始審理時，大多的精力將會被程序性事項所占用，裁判方式更多的會是裁定駁回起訴，行政爭議難以得到解決。如果按第二種“登記=接收訴狀并出具憑證”的觀點來理解，那么立案的條件和標準又是什么呢？根據新行政訴訟法的規定，立案的標準就是當事人的起訴符合本法規定的起訴條件。而我國行政訴訟法關于起訴條件的規定是新法第四十九條和第二十五條。但是在立案審查制度中，立案的條件也是符合本法規定的起訴條件。如此分析開來，我們倒是很難看到立案登記制相比立案審查制的制度優勢在哪里。

筆者認為，登記只是立案審查的第一步，對于起訴狀和證據材料先收下來，最終是否立案還需要下一步的審查確定。

（二）立案時對起訴條件的審查強度不明

立案登記制的主要功能并不是省略對于起訴條件的審查，而是盡可能地將立案時所需要的程序簡化。在立案登記制下，立案庭的法官仍然需要審查案件資格已是共識，但是如何審查、審查的范圍以及審查的強度在《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》以及《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》兩個文件中鮮有涉及。法律規定的缺失，必然導致實踐操作的混亂。最高法院的相關負責人曾就立案登記制的相關問題答記者問。相關人員明確指出，自立案登記制推行以來，各方理解不一。實際上，推行立案登記制度，我們的目的不在于立案時省略對于起訴條件的審查，立案時一定是要審查，只是要改變審查的方式。對當事人的起訴，法院要從實質審查轉變為形式性審查，也就是說，法院僅僅對起訴的形式要件進行核對。除非當事人的起訴明顯不符合起訴的條件，可以不予登記立案。一般情況下，法院必須一律接收當事人提交的訴狀并出具書面憑證。接收訴狀出具書面憑證之后，只要審查起訴狀滿足基本的規范要求，法院當場可以直接立案。[1]由此看來，對起訴條件的審查強度應該是限于形式性審查。如果是形式審查的話，就不會涉及案件的實質要件嗎？可是新行政訴訟法在第二十五條規定的四項起訴條件都屬于實質性條件，要做出準確的判斷必須進行嚴格的審查，表面上進行的形式性審查實際上仍然擺脫不了實際審查。另外，司法工作人員對于形式性審查的限度也無從把握。僅僅通過表面的文字閱讀和格式對比就可以立案嗎？還是可以再進一步的判斷？沒有相對確定的衡量標準，法院在決定是否立案時很容易跑偏，要么就是審查過于嚴格，要么就是直接不審查。曾有新聞報道出，某地法院由于在立案時放松審查，導致本院行政案件數量激增，法院結案壓力巨大，相關負責人實在沒有辦法，遂決定要求立案庭法官加強審查的強度，不讓更多的案件進入審理。

（三）立案登記制下起訴條件仍舊“高階化”

新法中對起訴條件的規定：第一，當事人適格。理論上，在立案登記制下，原告與被告只能是形式上的當事人，至于當事人是否適格，那是實體審理時所要判斷的事情。新法在條文表述上將“法律上的利害關系”變為“利害關系”，從表面上看是擴大了原告的范圍，但遺憾的是。根據全國人大法工委的解釋，“利害關系”無論是否有“法律上”的前綴，實際上都是法律上的利害關系。而法律上利害關系的確定以及利害關系要到一個什么程度都是非常專業的問題，非實體審查不得判斷。第二，要有具體的訴訟請求和事實依據。行政爭議出現之后，行政相對人往往處于一個弱勢的地位，有時候不懂法的相對人僅僅知道自己受了委屈，要求法院還其公道，并不能提出一個具體的訴訟請求。再者，法院在審查什么樣的請求是具體的訴訟請求時往往要進行實質的審查，形式審查是得不出準確判斷的。另外要有“事實根據”，也就是指行政相對人就行政爭議訴至法院時要提供充分真實的證據，證據也要具有較強的證明力。這種事實依據主要是指當事人間法律關系發生、變更、消滅的事實根據。[2]法院需要判斷法律關系的性質，所以對于事實依據的審查顯然是實質性的審查，所有實質性的審查都應該放在法庭實體審理階段，而不應該在立案階段。第三，案件屬于行政訴訟受案范圍。一個行政爭議能否被法院審查，必然會涉及到被訴行政行為性質的判斷，這無疑又是一個實體問題。法院審判權行使的范圍就是受案范圍，正確判斷行政行為的性質，是法院行使審判權的前提。高階化的起訴條件使得法院在立案階段不可避免地介入對案件實體問題的審查，與立案登記制下“立案前只審查形式要件和程序問題”的認識相矛盾，使得整個立案審查都處于立案之前，立案程序成為“前訴訟程序”。

三、完善立案登記制下立案條件的措施

（一）起訴條件低階化

實際上，行政訴訟法中起訴條件與立案之間是存在不可分割的聯系的，起訴條件是整個行政訴程序開啟的必然要件，出于保護當事人訴訟權益的角度來考慮，起訴條件的設定也應當是低門檻化的。當前我國《行政訴訟法》中設置的起訴條件是與保護當事人訴權的基本原則是沖突的，當前的訴訟程序，混淆了訴訟啟動的基本條件和法院實體判決的要件。當前我國起訴程序的啟動條件是實體程序也就是說審判程序的啟動程序，這種啟動條件的設定是不合理以及不利于保護公民基本訴訟權利的，因此，筆者建議應當調整訴訟條件，并在此基礎上明確審判階段的條件。

原本起訴是當事人提起訴訟要求法院對訴訟請求進行審理裁判的一種訴訟行為，是啟動行政訴訟程序的第一步，而當前《行政訴訟法》中規定的涉及當事人訴訟請求適用范圍，管轄范圍，原告適格，訴訟請求的內容等問題并不屬于此處，這些問題是整個訴訟程序進入到實體程序時法院才需要考慮的問題，起訴階段根本無需考慮。在國外并不存在起訴條件高接化的原因是，國外將起訴條件設定為：當事人將寫著當事人基本情況以及起訴目的和原因的訴狀遞交到法院。這種設定方式使得國外法院不曾為起訴難的問題而苦惱，國外將起訴視為訴訟開始的方式，而不是嚴格的實體性問題將有訴訟欲望的當事人阻擋在法院的大門之外。

在我國，如果想解決起訴階段高階化的問題就應當對起訴的條件予以低階的調整，法院受理案件的條件的簡化甚至無要求，同時法院內部的組織工作也應當積極的有針對性的進行調整，建立完善的配套措施。當前起訴制度改革要謹慎以防我們實行的審判分離制度的割裂。故而，在審理機構上，我們不能建立起一個越層或者錯層的訴訟結構，案件審理與判決階段是無法分離的，那么，國外的起訴制度存在一些制度我們思考的東西，當然，任何制度都不可能是完美的。我們應當認知到其存在的漏洞去設定配套防范方案措施，借鑒大陸法系國家的實體判決要件和實體爭議審理同時啟動，同時配置實體判決要件的審查制度加以配合以防止法官由于權力過大而濫用審判權的危險。在起訴條件的調整過程中，應當注意將原來作為起訴條件的要件后移到審判階段并對審判階段的實質條件設定明確清晰的標準，防止混淆。

（二）降低起訴條件的審查標準

當我們理清起訴階段和實體階段的關系之后，考慮如何正確區分起訴階段和審判階段，應當用什么標準去審查起訴條件成為一個重要的問題。當前法律法規的規定還只集中在起訴條件進行了規定，并未對人民法院如何審查起訴條件加以規定。筆者認為，法院對當事人起訴階段的審查應當僅僅對起訴階段進行形式的審查，而不是實質的審查。立案登記制中的形式審查應當是指法院在起訴階段審查的內容應當僅限于形式上的核對。與此同時，人民法院在起訴階段的實質的審查應當控制在一定的范圍之內，一定要控制在形式范圍內審查，不能以審查的名義進行審判條件的審查，使立案登記制度流于形式。所以，筆者認為起訴階段的形式審查應當只針對起訴材料進行客觀的、表面的審查，只需要通過文件中文字、格式等表面情況做出相應的結論。（作者單位：中國政法大學）

參考文獻：

[1] 許興文：揭開立案登記制度的面紗——正確理解和適用立案登記制度，法制與社會，2015年第7期

[2] 王春業：論行政訴訟的登記立案制度——兼評新行政訴訟法相關條款，北京社會科學，2015年第11期