農家樂土地使用的法律問題研究

趙芝旋

摘 要：農家樂是近些年來我國城市郊區迅速發展的經濟形式，已然成為了我國新農村建設的一個支點。由于農家樂土地使用來源上有多樣性和復雜性特點，使用中存在著所有權主體不明、流轉過程中違法操作、登記制度不完善等幾類問題。因此，本文以農家樂為研究目標，在農家樂土地使用現狀分析的基礎上，提出一些解決對策，試圖為農村經營性土地的法律法規制定提供新思路。

關鍵詞：農家樂；土地使用；宅基地

“農家樂”是指利用城鄉差異性，為游客提供觀光、休閑、娛樂、教育等多功能的活動場所和活動形式，從而滿足消費者感受大自然、休閑觀光的需求，同時也為農村發展、農民增收開辟了途徑，得到了良好的經濟效果。但隨著農家樂的快速發展，其所涉及土地利用卻很少受到社會關注，這就出現一些擾亂農村土地管理秩序的不法行為。

一、土地使用現狀分析

農家樂是以農村的新鮮空氣，鄉土風光和淳樸民風作為吸引游客的依據，因此大部分農家樂坐落在城鄉結合部。

（一）土地取得方式。隨著農家樂產業的星期，它的用地取得呈現多樣化的特點，其中除個別項目用地按照程序辦理農用地轉用和土地征收手續之外，其余大部分用地通過以下幾種方式取得。

1、承包。開發商通過與當地農村集體經濟組織簽訂土地承包合同的形式，在一定期限內獲得耕地、林地、山地和水域一定期限的使用權。

2、租賃。與承包類似，只是與開發商簽訂土地租賃協議的對象換為農民，以此獲得土地使用權和經營權，少數開發商還會吸納本村勞動力就業。承包農戶既有土地租賃收入，同時也保障了就業。

3、合作聯營。業主與當地農村集體組織或農民個人合作，由合作者提供土地、房屋等基礎設施，由經營者投資開發農家樂項目，運營所產生的收益按事先約定分成。

4、農民自主開發。單家農戶或者相鄰的幾戶共同經營農家樂項目。這是目前數量最多農家樂形式，咸陽大石頭村、袁家村就采取這種形式。雖然規模較小，但由于臨近道路交通便利、自身特色等原因，也成為了較大一部分旅游者選擇的對象。

（二）用地類型。何盼經調查得出岳陽縣農家樂用地的來源主要是農業用地和建設用地，分別占32.5%和65%，其中，建設用地中宅基地占的比重非常大，達到了76%，此外“四荒地”為用地來源的占16.7%。說明農家樂的用地來源主要還是建設用地中的宅基地，即大部分是農民依托自家土地開發經營農家樂。

二、土地使用中存在的問題

由于我國經濟的快速發展，城鄉一體化不斷加快，土地使用制度也在不斷改革，導致現有農用土地承包使用制度中存在的一些問題逐漸暴露出來，其中包括農家樂土地使用的問題，主要表現如下：

（一）土地所有權主體界定不明確。我國在根本大法《憲法》及《土地管理法》等法規中都指出農村土地歸集體所有，但這個“集體”具體指哪級指代不明，在應用中就造成土地使用主體不明的現象。農村究竟哪級集體經濟組織是農村集體土地的產權代表及其與土地承包經營者之間的關系問題一直處于尷尬局面。由于權利主體的模糊，加上農民維權意識淡薄，對土地價值的認識也較少，使得政府部門為了招商引資以農村集體經濟組織的名義隨意調整農民的承包地，變更土地承包合同的行為甚至繞過村民代表會議和農民直接與企業簽定合同，這種行為一是政府方面的侵權行為得不到所有權主體的約束，無法保障集體經濟組織成員和經營者的利益。

（二）土地承包經營權關系穩定性不足。對土地承包經營權的物權性質不明顯導致合同內容有較大的自主性。由于合同的自主性大，承包經營者對于土地經營時間主要依靠雙方約定。要保持農用土地的持續利用，必須進行不斷投入，并要求土地使用者有較長的使用周期，以獲取期望收入。雖然目前我國現行的土地承包制中為了保障承包關系的穩定性對土地使用年限進行了較為合理的規定，但實際生產中由于受人口、勞力變動的影響，我國農村土地調整頻繁、很多地區在承包期內都對承包土地又進行一再變動，并且這種變動幾乎都是無償的。

三、使用問題原因分析

（一）農家樂法律規定不完善。目前我國在集體土地所有權主體的立法上欠缺，而且立法間存在差異，同時立法規定與現實間存在差異，這個問題在有關宅基地的規定中更加明顯。經濟的發展使宅基地已不再成為農民唯一的住所，對農民的重要性減化，為了追求更多的經濟收入，一部分農民選擇將其出租或者轉讓。在現行立法對上述行為嚴明限制的前提下，宅基地的私自交易仍大量存在，農民的財產權益也得不到有效保障。筆者認為法律應考慮市場原因，限制性的保障宅基地使用權經濟效益的實施，這樣一方面維護了農民自身的土地權益，另一方面也為農村經濟發展、農民增收提供保障。

（二）農家樂用地流轉市場不完善。農村土地的流轉缺乏完善的土地市場，無法提供相對規范的交易平臺。在現實集體土地交易活動中，土地的使用價值沒有得到一個公認、明確的定義，大部分交易價格是由所交易土地的年產值確定，這樣不細致的標準忽略了農民今后的發展需求。造成這個現象的原因根本就在于交易機構的缺失，土地供求信息不完全，這導致大部分沒有出色經營管理能力的農民不能以公平合理的價格出租或者轉讓自己手中的耕地、果園、魚塘、自留山、宅基地及其附屬建筑。

（三）監管上的混亂。首先，農家樂項目涉及到國土資源、農業、環保、旅游、衛生、工商等多個部門的管理職能，在執法監督中常常受到上下左右各方面的阻力。其次，有關部門對農業項目的立項沒有嚴格的可行性研究和論證，既不管規劃，也沒有計劃，形成一定規模后給管理帶來更大的難度。第三，農村缺乏像城市那樣健全的監察執法力量和巡查體系。信息的不暢通造成了管理的相對滯后。

四、完善農家樂用地管理的對策與建議

（一）明確集體土地所有權主體。對于“集體組織”概念的不清晰從來都是我國農村用地不合法的關鍵原因，特別是在農家樂產業的經營活動中，集體土地所有權的不清晰的劣勢更得到了突顯。因此，我國應通過立法，對村民委員會以及村民小組等村集體經濟組織的資格定位、性質、組織機構、具體職責、權限以及其職權形式程序等作出具體的規定，針對土地的管理行為擁有一套規范的運作程序，并且統一各立法間的規定，使集體土地所有權的主體明確。

（二）完善宅基地的用益物權內容。目前我國立法只在占有和使用方面對宅基地用益物權的內容進行限定，這樣的規定雖然對農民的土地使用具有基本保障作用，但隨著市場經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快，這樣的規定已經對農民的土地使用造成了限制。因此，要盡快對有關宅基地使用權的法律法規展開完善工作，在保障農民利益的同時，適度放開宅基地流轉限制，增加農民收入。

（三）增強土地承包經營權的物權屬性。雖然《物權法》中己經明確了農村土地承包經營權用益物權的性質，但基于對農村用地和農民的保護、保障需要，在土地承包經營權方面仍有一定限制，忽視了市場經濟發展的大背景和農村的現實需求。立法在土地承包經營權的抵押方面的完全禁止，毫不疑問會限制農民的融資渠道。但如果立法直接開放土地承包經營權抵押必然會造成一些問題。因為土地承包經營權首先要提供社會保障功能，因此新的立法在規定其抵押時，需要附加條件進行限制，比如預留必需的生存保障用地。（作者單位：西藏民族大學）

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