基于問卷數據的政府會計信息需求分析

姜宏青　李慧嫻

摘要：社會管理創新要求政府和社會公眾有更多的交流與互動，我國政府信息公開正在經歷從無到有的轉變，政府從制度層面做出了諸多努力，然而從信息公開的實踐來看仍存在很多問題，社會公眾作為政府資源的提供者，需要政府提供全面的反映政府運營績效的信息，政府需要來自公眾的信息反饋以矯正理財行為提高管理績效，因而，要建立政府與公眾之間有效的信息反饋機制，應該披露政府綜合財務績效報告，滿足公眾的信息需要，進而提高政府資金管理績效。本文基于反饋控制理論，采用調查問卷的方法探究社會公眾對政府信息的需求，并且提出基于滿足需求的政府信息披露對策。

關鍵詞：政府會計信息 反饋控制 政府綜合財務績效報告

一、引言

政府信息公開的舉措從2007年開始實施，至今已經實行了九年，從預算公開到三公消費信息的公開，政府在會計信息公開方面做出了很多的努力，但是，公眾對政府公開的信息的質疑從未停止，在政府財政轉型的背景下，政府究竟應該如何公開會計信息是個值得研究的重要課題。

隨著《權責發生制政府綜合財政報告改革方案》和《政府會計準則——基本準則》的陸續頒布，政府會計改革基本完成了頂層設計，確立了政府會計改革的基本目標。通過建立政府會計準則體系和財務報告制度，適度分離政府財務會計和預算會計，有效區分政府財務報告和決算報告功能，清晰反映政府會計信息，為改進政府績效監督考核，防范財政風險提供支持。治理績效卓越的政府，離不開有效的政府會計和財務報告系統，政府會計和財務報告系統能為現代國家治理體系建設提供信息支撐（李建發、張國清，2015）。會計改革方案的頒布表達了政府信息披露的意向，但是，方案的設計及政府會計信息的披露是否適應我國財政處于財政轉型期的國情，能否滿足社會公眾對政府會計信息的需求仍有待論證。

二、反饋控制論與政府會計信息披露

“反饋控制論”是控制論中的一個部分。所有的控制系統都有信息變換過程和反饋作用。信息變換的過程包括信息的接收和加工過程；反饋作用就是控制系統把信息輸送出去，借助控制系統又把其作用結果返送回來，進而保持或矯正待輸出的信息，使得再輸出的信息能夠滿足信息使用者的需要，發揮控制作用，完成控制目標。所以，在反饋控制系統中，至少要有施控主體與施控客體，以及將控制作用從主體傳遞到客體和從客體傳遞到主體的傳遞者這三個必要的元素。由于系統是由一些相互制約、相互作用的元素構成的，并具有整體的功能和綜合行為的統一體，所以，這三種元素就構成了相對于某種環境而具有控制功能與行為的控制系統。結合反饋控制理論研究政府會計信息需求，同樣滿足反饋控制的原理，政府會計信息需求的反饋控制過程如圖1所示。

政府是施控者，能夠發揮控制作用；社會公眾是受控制者，也是承擔反饋作用的主體；政府會計信息則是這兩種作用的傳遞者；作為特定的控制系統，也是相對于一定的環境而言的，兩者之間也會存在著相互作用。政府的資源主要來自于納稅人，政府通過提供公共服務滿足納稅人的需求，政府和納稅人之間形成了委托代理關系，為避免代理問題，政府需要向公眾公開資源使用的信息，公眾通過信息反饋評價和控制政府的行為。不僅政府能夠通過披露會計信息作用于社會公眾，而且社會公眾通過使用信息和提出新的信息需求起到反饋作用，迫使政府調整和優化行為，提供更好的公共服務，并通過信息傳遞給公眾，從而建立良性互動機制?，F實中，社會公眾對政府財政信息的期望與政府實際輸出的信息會產生偏差，通過特定渠道，社會公眾應該將想要獲取的信息和意見反饋給政府，政府根據社會公眾反饋的信息變革政府信息披露體系，通過系統的反饋作用優化信息披露，滿足公眾需求，同時通過信息的優化有效控制政府資源的配置和使用，實現優化公共服務的目標。本文以控制反饋理論為切入點，從施控客體——信息需求者的角度來分析我國政府會計信息披露局限與改革對策。

三、政府會計信息需求的問卷調查

（一）樣本特征描述。為了了解政府公開的會計信息對社會公眾的滿足程度，收集公眾對政府財政資金信息公開的看法和意見，筆者設計了針對社會公眾關于政府會計信息披露的調查問卷，通過在互聯網上發放和以書面的形式向不特定主體發放，以保證問卷的受眾具有廣泛性和不特定性。本次調查共發放問卷600份，回收592份，其中有效問卷是514份，有效回收率為86%。樣本基本特征如表1所示。

從表1可以看出我們選擇的調查對象不特定。在年齡方面，調查樣本中以21—30歲年齡段的人數最多，占比為47.86%，其次是41—50歲的中年人，占樣本總數的20.04%。從受教育程度來看，49.42%的被調查者為本科水平，碩士研究生占22.37%，表明被調查者的教育水平比較高。從職業分布來看，職業分布比較均衡，其中企業工作人員占35.99%，學生占24.51%。因此，本調查問卷的分布較為合理，問卷的受眾廣泛，所以問卷結果具有代表性。

（二）樣本數據分析。

1.公眾對政府會計信息的關注度。調查問卷對公眾對政府會計信息關注度進行的調查，見表2。統計結果顯示，34.82%的被調查者選擇了一般關注，33.66%的被調查者會偶爾關注政府會計信息，也就是說大部分的被調查者對政府會計信息的關注度并不是很高。選擇一般關注和偶爾關注的一半以上是20—30歲的年輕人，這可能是新型媒體的發展對此產生的影響。30—50歲的中年人一般關注和偶爾關注政府會計信息所占的比重達到了三分之一以上，這可能是因為這個年齡段的公眾正處于工作狀態，由于工作需要而關注這方面的信息。（1）政府會計信息的關注者具有廣泛性。每個年齡段、各種教育程度以及各類職業的人都會關注政府會計信息。表2對政府會計信息的關注度與關注信息的年齡結構做了交叉分析，可以看出，每個年齡段的受訪者（除20歲以下，受職業的限制）選擇關注政府會計信息的占到三分之二以上，所以政府會計信息的關注者具有廣泛性。（2）政府會計信息需求者的游離性。社會公眾對政府會計信息的關注程度比較低，選擇一般關注和偶爾關注的一半以上是20—30歲的年輕人，30—50歲的中年人所占的比重也達到了三分之一以上。從年齡結構上看，年輕人關注的原因可能是新型媒體的發展對此產生的影響，會有尼爾·波茨曼所說的“娛樂化”傾向；中年人之所以關注政府會計信息是因為這些信息可以幫助他們作出更好的決策，更深入地說，社會公眾和政府公開的會計信息之間的關系不緊密，其獲取的政府會計信息基本沒有決策意義，難以產生有效的社會回應性，所以政府信息需求者具有游離性。

（二）加大表外負債信息披露難度。

一方面，由于表外負債自身特性以及現行負債披露體系造成的困難。表外負債本身具有隱蔽性，能給管理者帶來短時期的利益或使其利益不受損害，因此，企業傾向于通過投資決策的選擇將不可選擇性表外負債置于表外不予披露。而且現行的負債披露體系主要是表內披露以及附注披露，表內披露無法反映報表日尚不能確認或者計量的負債以及形式上沒有形成但實質上已經形成的負債，而附注披露并非強制要求，其遵循企業是否自愿，根據委托代理理論，管理者有隱瞞實際負債信息、不予披露的動機，故由于現行負債信息披露體系的限制及缺陷也會導致表外負債信息披露的困難。

另一方面，由于可選擇性負債的可選擇性造成的困難。企業傾向于通過投資決策的選擇將可選擇性負債納入表外形成可選擇性表外負債，達到隱瞞負債等目的。因此，可選擇性表外負債形成的初衷并不是為了披露，而是為了隱瞞企業實際的負債情況，并且增大了企業表外負債的占比，也增強了企業對外界約束條件的適應性。而表外負債的披露則意味著企業通過投資決策選擇將可選擇性負債納入表外以達到隱瞞實際負債信息的行為是徒勞的，故表外負債信息披露會受到企業增大可選擇性表外負債占比動機的阻礙，披露難度加大。

四、表外負債引起的投資效應變化

表外負債主要通過影響企業的投資偏好、削弱負債的相機治理作用、改變企業的實際負債結構三個方面對企業投資效應產生影響。

（一）投資轉移效應。由于現階段企業表外債務信息披露制度的不完善和披露環境的影響，企業內外部信息的不對稱是客觀存在的，企業將可選擇性負債表外化的目的即通過隱瞞企業的真實信息，美化企業的債務結構。根據委托代理理論，企業管理者傾向于實施不利于企業但有利于自身的投資或籌資活動，例如盲目擴張企業規模的過度投資行為，管理層通過管理者可以利用可選擇性表外負債改善負債比率、優化資產結構，同時還能規避借款合同的限制，擴大資金來源，突破企業當前的預算規模，從而獲取私人利益或轉移企業財產，過分追求企業規模擴張而忽視投資效益的高低。因此，高管通過可選擇性表外負債表外化來削弱或逃避委托人監管，使企業的投資更符合自身偏好，致使企業的投資方向和方式發生改變，從而產生投資轉移效應。

（二）過度投資效應。

1.削弱負債的相機治理作用，產生過度投資效應。負債一方面對投資具有治理作用，能抑制企業過度投資；另一方面，過高的負債可能產生“替代效應”，使企業面臨嚴重的融資約束，削弱其投資積極性（Jensen and Meckling，1976）?；谖写砝碚?，負債在股東和經理人沖突、大股東和小股東沖突以及新股東和老股東沖突之間能夠產生相機治理作用，抑制企業的過度投資行為或避免企業的投資不足行為（朱磊，2008）。一方面，負債本金與利息的支付可以減少可供經理人支配的現金；另一方面，負債使經理人面臨更多的監控和更嚴峻的破產風險，一旦企業不能按期償還債務，則企業的控制權將歸債權人所有，經理人將喪失從企業取得的各種利益。Jensen（1986）認為股東-經理人沖突會使企業出現過度投資行為。而負債的相機治理作用能夠對經理人產生激勵約束作用以抑制過度投資行為。

以上理論是基于可視化的負債，即表內負債和披露的部分表外負債。當企業存在表外負債時，由于信息不對稱，股東無法獲取未在資產負債表中披露的表外負債信息，因此，股東獲取的負債信息與企業實際的負債信息之間存在差距，經理人具有采用表外負債的形式向股東隱瞞企業實際負債的動機。雖然負債本金和利息的支付會減少可供經理人支配的現金，但是報告給股東的負債率下降仍有助于緩解經理人面臨的監控，從而削弱負債對股東和經理人之間沖突的相機治理作用，同時，負債的相機治理作用中對經理人產生激勵約束的作用也被削弱。因此，存在表外負債的企業更容易出現過度投資行為。

2.有助于規避融資約束，降低企業融資成本，增加投資機會。融資約束程度較大的企業更多地依靠內部資金進行投資，而融資約束相對較弱的企業，其投資行為不必依賴于內部資金（Fazzari et al.，1988）。針對融資約束相對較大的企業來說，可選擇性表外負債可以使企業有效規避融資約束。

企業投資的前提條件是有足夠的自由現金流量或者有可靠的籌資渠道，因此，籌資方式是企業投資決策中極為重要的一環。如果企業選擇向金融機構貸款，則必須向銀行提供一系列的文件來證明企業的資信程度，例如最近幾年的財務報告、項目審批書、擔保證明等，并且申請的過程十分繁瑣、費時。即使銀行同意貸款，還會有相應的貸款要求，最終實際貸款金額只占貸款金額的70%左右，實際融資成本增加。而表外負債融資只需要企業雙方簽訂有關協議，企業就可以籌集到資金，交易成本相對較低。因為一般來說，轉移一項資產所有權的成本要遠遠大于簽署一份租賃合同的成本，也就是說，對于購買一項資產且需要債務或權益融資的交易來說，采用經營租賃該項資產的交易成本更低?；乇苋谫Y約束及降低融資成本之后使企業的可支配現金增加，同時也可以增加企業的投資機會。

（三）實際負債結構的變化引起的投資效應。資產負債率與投資不足及過度投資行為存在相關關系（伍利娜、陸正飛，2005），對于企業的表外負債情況，內部已經存在的表外負債對企業后續投資行為的影響取決于企業表外負債具體占企業總體負債的比例以及企業的實際資產負債率。本文將企業實際資產負債率分為三種情況：實際資產負債率較低、實際資產負債率合理、實際資產負債率較高。由于不同國家、不同行業、不同類型、不同階段的企業，其合理的資產負債率不同（張寧，2008），所以在此沒有設計固定的資產負債率分界線。雖然每個企業都有其相應合理的資產負債率，但是這并不影響我們分析處于不同資產負債率的企業中表外負債對企業投資效應的影響。

1.針對實際資產負債率較低的企業。整體負債率低，本身缺乏活力、存在投資不足的企業具有較大的再次對外投融資的空間。這種情況下，由于企業本身負債率低，因此沒有刻意選擇表外負債的動機。此時企業的表外負債一般屬于不可選擇性表外負債，該負債程度在債權人的心理承受范圍之內，企業還有增加負債促進活力的空間，所以此時企業的投資行為受可選擇性表外負債的影響不明顯。

2.針對實際負債率合理的企業。若企業整體負債率處于比較合理的狀態，企業經理人增加企業負債會引起股東和債權人的不滿，但是可選擇性表外負債的存在給企業經理人提供了一條繼續擴大企業規模而又不被股東和債權人知曉的途徑。Jensen（1986）認為當經理人擁有閑置資金時會傾向于將其投資到能夠擴大企業規模的非營利項目，以犧牲股東利益為代價來增加自己的財富。因此，管理者傾向于擴大企業投資規模，大多會采取表外融資甚至是表內融資轉為表外融資即可選擇性表外負債的方式，更有甚者產生違法行為，將確定的表內負債轉為表外負債以維持或降低資產負債率。因此，可選擇性表外負債的存在能夠增強企業的投資行為，甚至導致過度投資。

3.針對實際負債率較高的企業。在負債較多的籌資結構下，股東-經理人具有強烈的動機從事那些盡管成功機會甚微，但一旦成功將獲利頗豐的投資，即引起投資轉移效應。因為如果這些投資成功將獲得大部分收益，失敗則由債權人承擔大部分費用（Jensen and Meckling，1976）。因此，在資產負債率較高的企業中，企業經理人的投資行為仍然會得到某種意義上的鼓勵，甚至繼續采用表外負債的方式對股東隱瞞企業的實際資產負債率，增大企業的投資力度，甚至過度投資。

五、不合理關系對企業造成的經濟后果

表外負債與企業投資效應的關系應維系在一個合理的范圍內，即適當的表外負債可以增加企業的資金流動性，促進投資行為。兩者之間的不合理關系，一是資產負債率低，企業投資缺乏活力，無法達到企業效益最大化；二是表外負債程度過高，例如轟動一時的安然事件，只在其破產之時，我們才明確安然公司是由于投資特殊目的實體等隱藏負債情況，導致負債比例過高而破產。以下主要從四個方面說明不合理關系對企業造成的經濟后果。

（一）增大股東、管理者以及債權人之間的不信任度，增加成本。

1.增加股權代理成本。管理者在投資過程中以可選擇性表外負債的方式向股東隱瞞實際負債信息，股東與管理者之間的信任機制明顯削弱，根據信息不對稱理論，股東為了保護自身利益，必然會采取相應措施來改善自身所處的不利地位，例如加強對企業管理者的監督，增加約束條件等，因此股權代理成本增加。

2.增加債務代理成本。根據信號傳遞理論，當企業質量存在問題時，管理者可以通過信號傳遞方式披露信息，而不須支付額外的費用。業績表現越好的企業越傾向于披露更多的信息將自己和業績差的企業區分開來（林斌、饒靜，2009）。企業向債權人隱瞞企業的實際負債信息，債權人透過企業的信息披露程度可推測出管理者向債權人隱瞞企業實際負債的情況，認為向該企業提供資金的風險增大，導致債權人提高相應的回報或者放棄對該企業的投資。這種情況下，表外負債會增加企業融資難度以及增加債務代理成本，并對企業再次的投融資行為造成阻礙。

（二）增大管理者與投資者之間的不信任度，表外負債信息披露需求增加。表外負債的存在使得投資者接收到的信息與實際存在差距，無法做出正確決策。外部投資者對企業的關注度提高，當企業收益多次與分析師的預測偏差過大，則投資者會開始懷疑企業內部是否隱瞞了真實信息或重要信息。當投資者意識到自身與企業之間存在的信息不對稱程度加深，投資者會要求企業披露更多的表外負債及其他表外信息。如果企業滿足投資者的要求披露表外負債信息，之前欲隱瞞的表外負債就會公開化、透明化，則企業想通過隱瞞真實負債信息以達到提高投資收益率，增強反映企業盈利能力的指標等目的就不能實現，因為該目的的實現依靠表外負債信息的隱蔽性；但是如果企業不滿足投資者的要求，那么投資者就會認為自己所承擔的風險增加，因此會向企業要求更高的投資收益率。這也是企業總是期望或者采用盈余管理等方式達到或超過分析師預測的原因之一（Wei Jiang et. 2008）。

（三）信息系統失真，“最優決策”失效。企業披露的負債信息與企業實際負債信息存在偏差，造成企業信息系統失真。以中航油為例，一個被評為新加坡最具透明度的以及作為中國國有企業走向世界的明星企業向新加坡高等法院申請破產保護。中航油高管陳久霖在場外進行交易，使企業產生巨額的表外負債卻未被監管機構發現，股東也未曾洞察分毫，以至到最后事件的發生毫無征兆。

在信息失真的情況下，代理人會根據企業的真實情況做出增大自身收益而不是使企業效益最大化的決策，且該決策滿足失真信息條件下的企業效益最大化。而委托人根據失真的信息判斷代理人的決策是否符合企業效益最大化，這基于代理人的考慮及目的顯然是符合的，因此，所謂的“最優決策”很容易得到委托人的同意得以實施。然而，該“最優決策”是基于失真的信息系統而非企業的真實信息，不符合企業的實際發展需要，故該“最優決策”失效。

（四）大范圍不恰當地使用表外負債會造成市場紊亂。當可選擇性表外負債在各大企業中被濫用，除了會給企業自身帶來不同程度的經濟后果，還會造成整個市場的潛在危險。例如令市場處于極度的信息不對稱以及交易、代理等各種成本的提高，不利于促進市場的發展以及市場自身作用機制的發揮。

六、關系優化建議

表外負債與企業投資效應之間既存在正面效應也存在負面效應，如何用好這把“雙刃劍”，關鍵在于掌握兩者之間關系的“度”，即合理利用和優化兩者之間的關系使其對企業產生的負面效應最小化、正面效應最大化。表外負債與企業投資效應之間關系的不合理主要體現在兩方面：一是資產負債率過低。企業內部幾乎不存在可選擇性表外負債，表外負債與企業投資效應之間的相互關系不明顯，需要鼓勵企業增強投資活力，優化兩者關系，追求企業效益最大化。二是表外負債程度過高，對此本文提出以下幾點建議：

（一）增加表外負債的披露方式。表外負債，特別是可選擇性表外負債是影響企業投資效應的重要指標，但是計量困難，傳統的信息披露機制難以滿足現行資本市場條件下的信息披露要求。表外負債的存在將影響信息披露機制的發展，例如針對表外負債以及其他表外信息設置相應的披露方式及機制，以加強表外負債披露，降低代理成本。傳統的信息披露方式下，不可選擇性表外負債可采用的披露形式有財務報表附注、財務報表附表以及財務情況說明書等，通過這些方式增強不可選擇性表外負債的公開性和透明度，從而使得企業的實際負債情況被利益相關方了解并增強外界對企業的監管力度，可以有效抑制過度投資（陳紅，2006）。但是財務報表附注形式的披露仍然存在監管方面的問題。

同時，會計準則的制定并沒有跟上表外負債形式及其利用程度發展的步伐，迄今為止較少有會計準則針對表外負債進行規定，大部分表外負債披露與否仍取決于企業是否自愿，而沒有強制要求。因此應加強會計準則方面的規范及發展以及加速會計準則的制定工作，并且在會計要素界定和確定時，盡可能具體、明確，以減少可供選擇的會計處理方法和彈性解釋范圍。

（二）引導企業合理使用可選擇性表外負債。對于可選擇性表外負債，由于企業存在是否將其計入表內的選擇權，即存在將可選擇性表外負債轉入表內的可能性，因此引導企業合理使用可選擇性表外負債也是使企業實現表外負債正面效應最大化的途徑之一。

1.企業內部認識方面。從企業內部治理角度來說，表外負債的披露對企業有一定的正面效應，然而實際中，濫用表外負債導致的負面效應遠多于正面效應，如前文提到的安然事件、中航油事件等，都是由于企業將可選擇性表外負債不加節制地置于表外造成的。由此，企業對濫用表外負債帶來的嚴重經濟后果以及如何正確使用可選擇性表外負債的認識不夠清楚，需要引導企業根據自身情況合理調整表外負債比例。

2.政府監管方面。政府監督是市場監督不可或缺的一部分，政府可限定可選擇性表外負債轉化為表內負債的范圍，從而整體降低市場上的表外負債占比?？蛇x擇性表外負債的披露范圍可根據企業投資偏好傾向于產生可選擇性表外負債的程度確定，例如，經營租賃是企業普遍采用的并且在表外負債中平均占比較大的可選擇性表外負債，故可將該項可選擇性表外負債轉為表內披露的內容。

3.市場方面。建立可選擇性表外負債披露的激勵機制。首先，增強企業內外部對企業表外負債的披露需求。根據信息傳遞理論，經營較好、資產結構良好的企業為了將自身與經營較差、資產結構不合理的企業區分開來，會主動披露一些表外負債信息，通過這種方式向廣大投資者表明自身是優質企業，值得投資者選擇（林斌、饒靜，2009）。信息使用者相對于以前更多的依據企業披露表外負債的程度來判斷企業的投資行為以及經營狀況，將此作為一項考核企業經理人的指標，利于股東更好地掌握企業的投資行為，盡可能地減輕表外負債對企業投資效應的負面效應。

（三）企業治理方面，增強風險控制及增設表外負債管理機制?？蛇x擇性表外負債改變了企業的真實資產結構，以至于給企業帶來很多潛在的風險，鑒于表外負債在企業中存在的廣泛性及其與企業投資行為的相關性，企業還需建立健全風險控制機制。首先，測算企業的合理或最優資產負債率。其次，在此基礎上，估算表外負債占實際總負債的可浮動范圍，即企業表外負債的合理區間。在實際資產負債率最優點的表外負債占比，可視為表外負債負面效應最小化、正面效應最大化的最優值；區間的兩個邊界值則為表外負債正面效應最小化、負面效應最大化，并且可能導致企業資不抵債、破產清算的潛在危險分界值。確定范圍之后需實施相應的控制措施，以及資產負債率在達到危險系數范圍時的預警措施，以預防類似安然事件和中航油事件的再次發生。S

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