日本文化產業的立法模式及其對我國的啟示

摘要：立法模式不僅是立法技術問題，而且是關系立法的價值基礎和適用原則的問題。而日本文化產業的立法模式存在著“基礎法加單行法”之說。實質上，日本文化產業是分散型立法模式，是在文化產業思想、政策的產生與發展過程中，經過立新法和修改舊法，形成新聞出版廣播電視類、文化藝術類、信息產業類、觀光旅游類等細分行業法，以及知識產權法等特定事務法構成的文化產業法律體系。借鑒日本文化產業的立法模式及其形成過程，我國當前應當加速對既有文化產業類法律法規的修改，逐漸推進《文化產業促進法》的制定。

關鍵詞：立法模式；適用原則；分散型；文化產業法；細分行業

中圖分類號G114 文獻標識碼A

作者簡介：饒世權，西南交通大學副教授，四川成都611756

日本是今天世界上文化產業第二大國，文化產業也是日本的支柱性產業，在其國民生產總值的占相當高比例。而日本文化產業的發展原因多方面，其中法律制度、機制發揮著重要作用，誠如有學者所言，日本文化產業制度創新注重推進立法，“從立法上對文化產業進行保護、管理與促進”。因此，深刻地研究日本文化產業相關法律制度與機制，可以為我國文化產業發展提供借鑒。

一、日本文化產業立法模式的爭論

文化產業立法模式是指文化產業相關法律法規之間形成的較為穩定的組織結構形態。不同的立法模式反映了文化產業相關法律法規之間的不同關系，從而在法律適用上表現出差異。一般來說，“基礎法加專門法”的立法模式決定了“基礎法”是普適性法律制度，“專門法”是適用于特定領域的特殊性法律制度。在法律制定上，專門法遵循“基礎法”確立的基本原則；在法律適用上。遵循“專門法”優于“基礎法”的原則，優先適用“專門法”，“專門法”沒有規定的適用“基礎法”。而如果是單行的專門法或特別法的立法模式，則各單行法自行確立自己的基本原則，文化產業不同領域直接適用相應的單行法。因此，文化產業“立法模式”問題不是一個單純的立法技術問題，而是關系到法律制定的價值基礎和適用原則的問題。

而關于日本文化產業的立法模式，日本學者多直接指出日本文化產業相關立法，并沒有闡明各法律法規之間的關系。我國有學者認為日本是“以文化產業基礎法加文化產業單行法的方式建構文化產業單行法體系”，其中的“基礎法”是2004年的《關于促進內容的創造、保護及適用的法律》（即日本的文化產業促進法）。這一定位偏差是因為對日本“文化產業”的內涵與分類缺失準確的了解。

實質上，日本法律并沒有關于“文化產業”內涵與分類的明確界定，日本學者對“文化產業”做了如下表述：“運用日本擁有的文化資源，充分擴大關聯商品、服務的輸出，吸引海外觀光客。為提高與中國、印度等工業大國制造品的差別化，通過運用日本固有的文化、生活方式的新制品、創意等感性訴求，尋求具有高附加值的服務?！边M而闡述觀光立國與日本品牌（商標）戰略、知識產權立國與內容數字化戰略、新日本形象、亞洲融入戰略等。至少觀光、內容等應當屬于文化產業的范圍。我國學者認為日本的文化產業一般包括了“電影音樂、廣播電視、新聞出版、戲劇美術、音像制品、觀光旅游、娛樂健身、體育競技、食品服裝等，都可以納入文化產業的范疇”。概括為“娛樂觀光業”，分為內容產業、休閑產業和時尚產業。休閑產業是指學習休閑、鑒賞休閑、運動設施和學校及補習班、體育比賽售票、國內旅游、電子游戲、音樂伴唱等類產業。時尚產業是指時尚設計和化妝品這兩類產業。而日本的內容產業是指以音樂、影像、游戲和信息出版為代表，包括電腦、網絡、電視、多媒體系統建構、數字影像處理、數字影像訊號發送、錄影軟件、音樂錄制、書籍雜志、新聞等產業門類。

作為文化產業基礎法，應當是對文化產業所有領域的基本性規范，但《關于促進內容的創造、保護及適用的法律》并沒有規范觀光旅游、體育競技、食品服裝等。因此，《關于促進內容的創造、保護及適用的法律》并不是文化產業的基本法，僅是規范內容產業的特別法、專門法。今天看到的日本文化產業法的立法模式應當是由規范文化產業不同領域的特別法、專門法等單行法構成的文化產業法律體系，是分散型立法模式。

二、日本文化產業的分散型立法

（一）日本文化產業的細分行業立法

日本學者將文化產業法化分為文化藝術振興基本法、知識產權基本法、IT基本法、內容促進法為基本的四大類。我國學者羅列了日本主要的文化產業法，包括《著作權管理法》、《文化產業振興基本法》、《高度信息通信網絡社會形成基本法》、《文化藝術振興基本法》、《知識產權基本法》、《內容產業促進法》（“關于促進內容的創造、保護及活用的法律”）、《文化遺產保護法》、《文字、印刷物文化振興法》、《關于推進國外文化遺產保護國際合作的法律》、《觀光立國基本法》。但沒有闡述這些法律法規之間的關系。日本學者認為：“戰后日本內容關聯的政策從出版等領域的統制廢除開始，60年代為表達自由的保障、文化藝術振興注入強力。70年代整備著作權法制的同時，也謀求電影制作獎勵等娛樂產業振興政策?！币虼?，日本文化產業的分散型立法模式形成經歷了較長時間，并且是伴隨著對文化產業的不斷深刻認識而逐漸形成的完善的，形成了下列主要專門法、特別法。

1.規范新聞、出版物、廣播電視的法律。日本明治維新后，現代新聞出版產生，但在較長時期內，日本新聞出版作為公民表達自由的方式而受到政府壓制。從最初的明治維新當年公布的關于新聞出版業的第一個法令一禁止私有印行報紙的太政官布告（1868年6月），規定報紙印行將經過政府批準；到次年2月發布的主旨相同的《新聞紙印行條例》（1873年10月改稱為《新聞紙條目》），但相對還比較自由?！白杂擅駲噙\動”中，封建專制思想加強了對表達自由的控制，“報界的厄運就拉開了序幕”，相繼出臺了如下一系列新聞及相關法律：《新聞紙條例》（1875年6月）、《讒謗律》（1875年8月）、《集會條例》（1880年4月）、《保安條例》（1887年12月）、《出版條例》（最初制訂于1869年5月，后修改于75年9月、87年12月）。它們都以壓制言論為目的，被稱作‘言論恐怖5條例”。雖然時有放松，但總體上確立了“以箝制自由為己任的基調”。19世紀末，制定了《出版法》（1893）、《治安警察法》（1900）、《新聞紙法》（1909）等，加強對新聞、言論控制的法制權威性，其中的《新聞紙法》“作為戰前最完備的一部新聞法（此后就沒再修改過），它是整個新聞法制的核心”，規定了送審制度、保證金制度、禁止刊登事項、處罰制度等，編織了“猶如一張密不透風的“蛛網”，將新聞業牢牢控制住”。二戰前和二戰中，“為徹底控制輿論，除已有的眾多老法律之外，又陸續增加了許多新法律。僅舉主要的就有：《國家總動員法》、《國防保安法》、《戰時刑事特別法》、《言論出版集會結社臨時取締法》、《不穩文書取締法》、《新聞等揭載限制令》、《新聞事業令》、《思想犯保護觀察法》、《防拘禁手續令》，等等。二戰后，在美國占領軍的推動下，廢除了各種對新聞出版的限制，而“實施表達的自由放任”。1947年《憲法》第13條（尊重個人，國民有生命、自由和追求幸福的權利）、19條（思想及良心自由，不受侵犯）、21條（保障公民集會、結社、言論、出版等一切表達自由，不審查，通信秘密不受侵犯）、23條（保障學術自由）等規定了表達自由，在刑法、民法等中也有相應的條款對新聞出版自由進行了保護。同時在《憲法》第2l條、《國家公務員法》第111條、《地方公務員法》第62條、《民事訴訟規則》第11條、《少年法》第61條，以及《民法》、《刑法》等法律法規也對新聞出版自由作出限制。因此，日本的新聞出版自由法分散于相關專門法中，確立了新聞出版自由制度。從最初憲政意義上，確保公民表達自由的宗旨，進而客觀上為報紙、雜志、圖書等新聞出版的產業化提供了法律保障，成為今天日本文化產業法體系中重要組成部分。

而在表達自由的另一方式一廣播電視上，雖然有學者認為日本“同先進國家一樣的放松制度”，但實質日本堅持要進行適當的規制。因此，1950年制定了《電波法》、《放送法》?！斗潘头ā芬源_保公共福利、促進健康發展為目的，要求最大限度普及廣播，確保產生效用；廣播要公正、真實、自律，確保表達自由；明確廣播從業者的職責，廣播支持健全的民主主義的發展。該法經過多次修改，最近一次是2014年修改。以此為基本法，還有相關的實施細則比如《放送法施行規則》（1951）、《放送法施行令》（1951）。

《電波法》以確保電波公平、有效地利用，增進公共福祉為目的。同時經過多次修改，最近一次是2014年修改。以《電波法》為基礎，還有《電波法施行規則》（1951）、《電波法施行令》（2001）等，以及對專項事務的法令，如《基干放送局開設有基本標準》（1951）、《關于黿波法地傳播障害防止的規則》（1965）等。因此，在特定的專業部門中，構成了以專業部門的基本法和特別法構成的體系。

2.規范文化藝術產業的法律法規。在文化產業思想產生前，日本從文化發展的角度，制定了如《文化財產保護法》（195l制定，2014年最后修訂）、《文化功勞者年金法》（1952年制定，1999年最后修改）等。昭和50年代（1975-1985年）以后，隨著傳統產業已不能滿足個人消費需要，文化產業思想應運而生。日下公人、莊林二三郎等為代表的一些學者已經關注到了這一新興產業，并提出了發展文化產業的具體主張。莊林二三郎在《日本的文化產業》中明確指出，文化產業既與文化相關，又是一種產業。學界提出發展文化產業是日本的“第三次遠航”（日本把明治維新、二戰失敗后的崛起稱為歷史上的“第一和第二次遠航”）。學界的文化產業思想深刻地影響了日本政府，日本政府不僅接受了學術界的文化產業思想，而且也接受了學界的“第三次遠航”思想。1980年大平正芳總理大臣政策研究會的文化時代經營研究小組是對日本文化產業的作用和發展做出了高度評價，1986年通產省產業政策局編的《21世紀產業社會的基本構想》中提出了一個新概念——“文化性產業”。到20世紀90年代，日本公眾的公民文化身份認同的迷霧，加之從1989年開始的“經濟泡沫”破滅，日本傳統的經濟產業陷入長期的衰退中，被稱為“失去的十年”。如何找到日本經濟的增長點，重振日本經濟成為當務之急。而“文化”可以讓日本人自身認識、評價“日本魅力”，通過文化軟實力謀取外交利益，向世界傳播日本在全球化進程中面向環境、安全等國際課題、尊重多樣性、與自然共生等價值觀，提升日本人的公民身份認同和讓世界認同日本。同時在經濟上，日本文化可以成為重振日本經濟的重要產業，因此，日本政府的文化產業思想完全確立起來，但并沒有否認文化產業的文化性。

隨著文化產業思想的確立，“文化產業在國家發展中的地位如何”的問題也相應地提出來了，如何定位文化產業的地位將關系到文化產業如何發展。對此，“日本文化政策推進會議”1995年發表了題為《著眼新文化立國一關于當前實現振興文化的重要策略》的報告，提出了“文化立國”方略。從而將“文化產業”的地位提高到了“立國”的戰略高度，這種觀點得到了日本政府的認同。1996年，日本政府通過了《21世紀文化立國方案》，從而在國家層面正式確立了文化立國戰略。

在文化產業思想大為發展和文化立國戰略確立的背景下，明確的文化產業法律法規開始產生。也就是說，新聞出版、廣播電視等法律法規是主觀上為保護表達自由的憲政權利，客觀上促進了新聞、廣播電視產業化的法律法規，而成為后來文化產業的組成部分。但20世紀90年代以來制定的內容產業方面的法律法規，則明確地表達了“文化產業法”的性質，主要有2001年制定的《文化藝術振興基本法》，其所指的“文化藝術”主要是文學、音樂、美術、寫真、演劇、舞蹈藝術；“媒體藝術”即電影、漫畫、動畫以及利用電子計算機等電子機器的藝術；“傳統藝術”，即雅樂、能樂、文樂、歌舞伎等古代傳統的藝術；講談、落語、浪曲、漫談、漫才、歌唱以及“其他藝能”；“生活文化”如茶道、華道、書道等生活相關的文化；“國民娛樂”，如圍棋、象棋等國民娛樂；“出版物”、“唱片”等。該法著力強調對這些文化藝術振興提供各種原則性支持，明確目的之一是“讓國民在享受豐富的物質生活的同時，享受文化藝術的快樂生活”。2004年5月，日本國會通過了《內容產業創造、保護及有效利用促進法》，其所指的內容是“電影、音樂、文藝、攝影、漫畫、動畫、電腦游戲等文字、圖形、色彩、聲音、動作或者映象組合，通過電子計算機提供介質的程序等”。該法著力保障內容產業的創造、保護與運用。其明確規定這個法律的目的之一是“推動國民經濟健康發展”。

以《文化藝術振興基本法》、《內容產業創造、保護及有效利用促進法》為內容產業部門的基礎法，還有各相關的專門事務法律法規，如1998年的《促進美術品在美術館公開法》、2005年的《文字、印刷物振興法》、《重要文化的景觀的選定與申請等相關規則》、2007年的《電影盜版防止法》、2011年的《展覽會上美衍品損害補償法》、2012年的《劇場、音樂廳堂等靈活運用法》等。在此之前已有相關的專門法，如前文所提《文化功勞者年金法》、《文化財產保護法》等，進行了適當修改，從而形成基礎法加專門法的內容產業法律體系。

3.信息產業方面的法律。一般認為，信息通訊產業也與文化相關，比如前文所提及的《電波法》顯然與廣播電視相關?！叭毡居袩o線、有線、衛星廣播電視活動分別由日本廣播法、電波法、有線電視廣播法、通信廣播衛星組織法予以規范管理”。主要法律與相關內容如下表：

4.觀光方面的法律。日本一直非常重視旅游觀光業，也制定了諸多法律法規，1950年的《國際觀光事業促進法》、1951年的《國際觀光酒店建設法》、1952年制定有《旅行業法》。這些法律法規并沒有強調觀光旅游業的文化屬性。但1992年的《實施運用地域傳統藝能等活動的錕光及特定地域工商業振興法》、1997年的《促進外國人觀光旅行簡易化的國際觀光振興法》開始強調觀光旅游業的文化產業屬性。2006年制定的《觀光立國推進基本法》在“前文”中非常明確地指出：觀光以享受健康的文化生活為目標，可以促進地域經濟、雇用機會增加等國民經濟的發展。觀光尊重地域創意主體，促進居民充滿驕傲和熱愛的地域社會的實現，有利于更加深刻地理解我國固有的文化、歷史，提高國際聲譽。

除上述法律法規外，還有2008年的《觀光圈建設中觀光旅客來訪及滯留促進法》、《觀光圈建設中觀光旅客來訪及滯留促進法施行規則》等，共同組成了今天日本的觀光法律體系。

5.關于知識產權的法律。如果說前四類法律法規是針對文化產業細分化的不同行業的專門法律法規，那么，與文化產業相關的知識產權法律，則是對文化產業整個行業特定事物的規范與調整。1971年日本在文化產業思想影響下，全面修改了《著作權法》（最近一次修改是2014年），明確規定《著作權法》的目的是：確定著作物以演示、唱片、廣播和有線電視廣播相關著作權人的權利以及鄰接權，以期望這些文化財產的公正利用、著作者等的權利保護，更促進文化發展。同年制定了《著作權法施行規則》、《著作權法施行令》。2000年制定的《著作權管理事業法》，同樣明確規定促進文化發展。2001年制定了《著作權等管理事業法施行規則》等。2002年制定了《知識產權基本法》明確促進國民經濟發展和豐富文化創造的基本理念。

（二）日本文化產業立法模式的特點

首先，從日本文化產業細分行業的法律法律和專項事務的法律法規分析，可以看出，日本文化產業的立法模式是特別法、專門法等單行法構成的體系。但不可否認，有的特別法、專門法之間存在交錯，比如規范新聞、出版物、廣播電視的法律與規范文化藝術或內容產業的法律之間有交叉。但不能因此否認日本文化產業立法模式的專門法體系化模式，由此決定了對日本文化產業法律的理解，沒有普通法與特別法之區別，因而在法律適用上，只能適用專門法。

其次，今天看到的日本文化產業立法模式的形成并非預先設想，而是在早期新聞、出版、廣播電視、文化藝術、知識產權等立法基礎上，隨著文化產業思想的產生、發展，以及國家文化產業戰略的確立，一方面修改原有的法律法規，另一方面制定文化產業各行業的新法律法規，從而形成今天日本文化產業的立法模式。

三、日本文化產業立法模式對我國的啟示

在我國，“文化”長期以來是作為“事業”來對待。改革開放初期，開始允許一些文化事業實現“企業化管理”，從事“經營性”的文化活動。到了1988年文化部、國家工商局聯合發布《關于加強文化市場管理工作的通知》，在國家法規性文件中正式使用了“文化市場”概念。1989年文化部經國務院批準設立了文化市場管理局。1991年國務院批轉了《文化部關于文化事業若干經濟政策意見的報告》中，使用了“文化經濟”概念。1993年《關于加速發展第三產業的決定》中將“報刊經營”列入第三產業，文化事業出現經濟化的趨勢。1998年文化部文化產業司正式成立，2000年10月中國共產黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》開始了中國文化產業化，正式提出了“文化產業”概念。之后，中國出臺了一系列政策、法規，促進文化產業發展。如文化部出臺的《文化產業發展第十個五年計劃綱要》（2001年）、《2003-2010年文化市場發展綱要》（2003年）、《關于支持和促進文化產業發展的若干意見》（2008年）；2009年國務院《文化產業振興規劃》公布。2011年中共十七屆六中全會通過了《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，中國文化產業的發展進入到新時期。

隨著文化產業政策與思想的傳播，對于我國文化產業法的制定與完善也受到廣泛的關注，一些學者主張，借鑒日韓等國制定文化產業基本法的做法，我國應當制定《文化產業促進法》作為基本法。有的學者從反思我國文化產業立法現狀人手，認為“我國的文化產業法律體系分散、雜亂、失衡，總體上呈現出國家基礎立法少、部門規章多的狀態，管理限制型立法多、促進保障型立法少，單行性地方性法規規章多、基礎性法律少，嚴重制約了文化產業的健康發展。尤其是缺乏促進文化產業發展的基本法規《文化產業促進法》，沒有形成應有的法律保障體系”。因此，“美、法、韓、日等國外經驗表明，制定《文化產業促進法》這一促進型文化產業基本法，乃是我國健全完善文化產業法制的必要選擇與可行路徑”。

顯然，學者們主張通過制定《文化產業促進法》作為基本法，再制定若干專門法、特別法，從而形成文化產業的法律體系。這種立法模式的好處是可以在當下我國文化產業法律意識淡薄的情況下，通過基本法一.《文化產業促進法》的集聚效應，促進社會迅速確立起文化產業法律觀念與意識。但不足之處在于，在文化產業思想、政策形成之前的諸多法律法規如《出版管理條例》、《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》等，如果沒有從“文化事業”定位轉向“文化產業”定位，從“重監管、輕促進”轉向“促進與監管并重”的修改。那么，《文化產業促進法》實質被空置，由此導致對文化產業法律的絕望，比“無法可依”更可怕。并且制定《文化產業促進法》需要更長時間、更多精力，而修改、完善現有法律法規相對時間較短，也更便捷。

因此，借鑒日本文化產業的立法模式及其形成過程，我國目前應當：一方面以現有文化產業政策為基礎，加速修改當前與文化產業相關的立法，誠如對2011年修改《出版管理條例》時，將原第一條、第十條、第四十八條中的“出版事業”修改為“出版產業和出版事業”。逐漸實現“文化事業法”向“文化產業法”的轉向。另一方面，在對文化產業核心行業立法基本形成的基礎上，逐步推進制定基本法——《文化產業促進法》，以統領整個文化產業法律體系。