黨政機關公文“機關代字”編寫規范化建設探析

張松祥

摘 要：針對當下黨政機關公文“機關代字”編寫隨意、混亂、無序等弊端，從“機關代字”編寫的區分性、通用性和簡明性原則出發，對當下黨政機關公文實踐樣例中，“機關代字”所涵括的區域簡字、機關簡字和文件格式簡字三大要素編寫規范，進行了全面界定。進而對今后“機關代字”編寫的規范化建設提出兩條實施路徑，并就此建議強化建章、審核、督查等手段，不斷推進“機關代字”編寫的規范化建設進程。

關鍵詞：黨政機關公文；發文字號；機關代字；規范化建設

2012年《黨政機關公文處理工作條例》規定，黨政機關公文發文字號由機關代字、年份號和順序號三部分組成。機關代字的要素構成，學界觀點較多。有所謂機關代字和發文性質代字的二要素說[1]，也有機關名稱、主辦部門和文類的三要素說[2]。但無論哪一種觀點，還只是停留在本體討論，即“機關代字是什么”的階段，沒有對其具體編寫規范即“怎么辦”提出明確意見?；诖?，筆者針對當下黨政機關公文機關代字編寫隨意、混亂等弊端，就其編寫原則、涵括要素的編寫規范，以及今后的規范化建設陳述陋見，拋磚引玉，以求教方家。

1 黨政機關公文機關代字編寫原則

要闡釋黨政機關公文機關代字的編寫原則，不能不探討發文字號的功能。發文字號肇始于古代勘合制度，真正作為政府公文必備格式要素的是在民國。1912年臨時大總統公布的公文程式令第十八條規定：“本令所揭各項令狀，各依年月日先后編號，每一年更易一次，自第一號起至何號止，于政府公報公布之”。由此可見，發文字號的原初意義在于防偽與統計，對機關代字編寫并不十分重視。北洋政府時期，形成由機關名稱、文種和號數三要素的編寫成例。如“某機關訓令第某號”“某機關飭令第某號”等。1929年國民政府頒布的公文用紙訓令中，在規定稿面格式時開始使用“來文字號”“去文字號”的稱呼[3]。由此可以推斷，從彼時起發文字號的功能已不再限于防偽與統計，更多在于公文擬寫、辦理與檔案管理等諸環節的指稱。中華人民共和國成立后，1957年《國務院秘書廳關于對公文名稱和體式問題的幾點意見》中，提出公文編號目的在于“便于公文的檢查和處理”，能夠“反映公文的認辦單位”“給予收文和發文的分類登記工作以方便”[4]。這是建國后首次也是唯一一次對公文發文字號功能進行比較全面而權威的解釋。

在公文擬寫方面，發文字號往往是具體公文的替代。直到現在引述他文時，通常都要在其標題后面括注其發文字號，以增強區分性和權威性。在公文辦理方面，如批復、函等文種在開篇也必須引述請示標題及其文號。當某一公文附件不能與主件一起裝訂時，建國后歷次黨政機關公文處理規約文書都規定“應當在附件左上角第一行頂格編排公文的發文字號”，以標示主件與其領屬關系。在檔案管理方面，國家檔案局《機關檔案工作業務建設規范》規定，檔案尤其是文書檔案卷內目錄編寫時，發文字號是要素之一。不僅如此，現代檔案管理技術發展之后，在編制電子檔案文件目錄時，發文字號也是要件之一。從上述黨政機關公文發文字號的歷史傳承與功能演化可以看出，黨政機關公文發文字號中的機關代字編寫必須堅持如下原則：

1.1 區分性。所謂區分性就是機關代字的各要素和整個機關代字應該做到唯一性。正如有學者所說，其應該成為公文的“身份標識”，不能與上級機關、同級機關的機關代字相互沖突或重復[5]。同一地方的安監局、質監局，發文代字如果都縮寫成“×省監”，那么就會出現文件不同而發文字號相同的情況。如按照以上，《河南省安監局關于加強安全生產工作的通知》和《河南省食品藥品監管局關于加強春節期間食品安全管理的通知》兩個文件，可能會因發文年份相同、順序號相同，發文字號就完全相同，這就失去了不同公文的區分性。再如標題同為《關于加強國慶期間安全工作的通知》兩篇公文，如果是江蘇省政府發的，機關代字標識為“蘇政發”；如果是浙江省政府發的，機關代字標識為“浙政發”。雖然兩篇公文標題的主體內容相同，但由于機關代字不同，即使同時引用、稱述，人們也能一眼看出它們在發文機關上的區別，這就是機關代字的區分性在發揮作用。

1.2 通用性。所謂通用性，就是指機關代字的編寫規則必須得到業界和社會的普遍認可，成為各級文書撰寫機關的共同準則。這里包括兩層含義：首先，機關代字的編寫規則必須尊重歷史傳統、符合約定俗成或遵守已有規定。如在既往成例中，“中”往往指代“中共中央”，“國”往往指代“國務院”，這就是約定俗成。再如河南省簡稱“豫”，安徽省簡稱“皖”，這既是長期歷史傳承的結果，同時也得到國家機關的權威認可并寫入國民地理教科書中的，其稱呼不容隨意更改。其次是指基本規則確定之后，從中央到地方，從黨政機關到一般單位，都必須按此規則進行編寫。工作中我們經常遇到這樣的情況，甲政府編寫的機關代字是“×政發”，而乙政府編寫的機關代字又變成“×府發”，同為行政機關，一個簡為“政”，另一個簡為“府”，這顯然是編寫規則出了問題，當然也從一個方面更加看出機關代字編寫通用性的極度重要。

1.3 簡潔性。有的機關為了追求機關代字的區分性，機關代字有八九甚至十幾個之多。如筆者所在學校行政發文的機關代字是“通師高專?！?，這個代字顯然存在簡明性不夠的毛病。機關代字太長，給公文的登記、引用、轉述包括檔案管理等都帶來麻煩和不便，使人一望發怵。機關代字虛長，往往是犯了“該省不省”和“妄加”的毛病。前者往往是編寫者瞻前顧后，生怕機關的簡稱、性質、類別說不清楚，編寫時大費筆墨。后者往往是過于放大機關代字的功能，什么菜都往機關代字這個籃子里裝。如某省國有資產監督委員會文件《關于加強防汛工作的緊急通知》的機關代字編寫為“×（該省的簡稱）國資考核字”，該機關代字除“國資”二字還可進一步簡化外，“考核”二字本身與公文主題毫無關系，純屬畫蛇添足之舉。建國初期有的機關甚至把簽發人的名字也嵌入其中，那就顯得更不嚴肅。如何做到簡潔？主要有兩條：一是組成要素不宜太多。目前公文實踐樣例中已經包含機關簡字和文件格式簡字兩個要素，筆者認為仍有簡化的可能（下文還要專述）。二是各個要素簡字要做到字字珠璣，言簡意豐，力求以少勝多。

2 當下黨政機關公文實踐樣例中的機關代字編寫規范設想

從目前黨政機關公文實踐用例可以發現，機關代字通常由機關簡字和文件格式簡字兩部分組成。如國務院發文字號的系列機關代字中，就有“國函”“國發”“國發明電”諸類。筆者認為，在機關簡字之前很有必要加注機關所在地的簡字，理由一是在我國社會信息化水平不斷提升的大背景下，機關代字要更有利于黨政機關公文的全國流通與快速辨識。二是雖然機關簡字從黨政機關的規范化簡稱中選擇可能最好，也最方便，但問題是我國黨政機關規范化簡稱的領屬區域范圍太小，不能反映其所在的省份?！秶鴦赵宏P于國家行政機關和企業事業單位社會團體印章管理的規定》中，規定國家行政機關印章所刊名稱“可以采用規范化簡稱。地區（盟）行政公署的印章，冠?。ㄗ灾螀^）的名稱。自治州、市、縣級人民政府的印章，不冠?。ㄗ灾螀^、直轄市）的名稱。市轄區人民政府的印章冠市的名稱，鄉（鎮）人民政府的印章，冠縣級行政區域的名稱”。這里以縣級政府為例，如“中華人民共和國河南省平頂山市寶豐縣人民政府”的規范化簡稱，按規定應該是“寶豐縣人民政府”，前面不能冠以“河南省”。如果在編制機關簡字時編制為“寶政”二字，在河南省平頂山市范圍內人們可能還能知其所指，但如果其所發公文超越了特定區域流通，人們就可能不知所云，那么機關簡字的替代和符號意義就很不明顯甚至沒有意義。但如果我們在其前面加注其所在區域的省份簡字“豫”，則人們至少從機關代字上就可以一眼看出這是一份來自河南省的公文，這就使公文具有通行全國、普遍天下的價值。正是在這個意義上，筆者認為，當下黨政機關公文實踐樣例中的機關代字應細分為區域簡字、機關簡字和文件形式簡字三項。

2.1 區域簡字。黨政機關區域簡字應該由省份簡字加市（縣、鎮）簡字構成。如河南省委、河南省政府，自然直接簡稱為“豫”，這與中共中央、國務院直接簡稱為“中”和“國”一樣。全國各省、自治區、直轄市的簡稱相關文獻已有介紹，此不贅述。有的同志在簡稱省份時過于隨意，如把海南省的簡字確定為“?！?。如果再有人把上海市的簡字也確定為“?！?。這樣就不能保證全國各省、自治區、直轄市簡字的唯一性，因此也就沒有區分價值，當然也不易為社會大眾所接受。

如果是某?。ㄗ灾螀^、直轄市）的下一級機關，如省轄市級黨委、政府的發文，其區域簡字就宜于使用兩個字。如河南省平頂山市，其區域代字應確定為“豫平”為好。在實際用例中，河南省平頂山市政府辦公室文件的機關代字編為“平辦發”[6]，似乎就不夠妥當，理由是其不利于全國通行。若非河南省平頂山市本地人，閱文者很難從區域代字上看出平頂山的地域歸屬。依次類推，河南省轄市下面的縣、鎮，也宜于標注“豫”字，以顯示其所屬區域所在。如河南省洛陽市伊川縣，宜標注為“豫伊”，不能僅標注一個“伊”字。至于有人提出，如果是縣、鎮一級，是不是一定要標全省、省轄市、縣、鎮各級的區域簡字？筆者以為不必過于拘泥，可以統一規定：除國家和省本級之外，從省轄市開始至縣、鎮一級，一律標注為“省簡字+省轄市簡字”或“省簡字+縣簡字”“省簡字+鎮簡字”。

2.2 機關簡字。僅從黨政兩類機關的公文來看，首先要確定黨的機關和行政機關的區分簡字。筆者建議把黨的機關簡稱為“黨”，行政機關簡稱為“政”。有人把黨的機關簡稱為“委”，行政機關簡稱為“府”，這種用例不常見也不統一，還是統一為好。如黨的機關簡為“委”，似乎只有黨的委員會才適宜這樣簡。但事實上黨的機關還包括黨組、黨總支、黨支部等，如果統一簡為“委”，就顯得狹窄。而且黨政機關也經常成立各種松散型組織如“×市人民政府經濟體制改革委員會”，以及在其他社會組織尤其是社會團體組織中，也有不少冠名為委員會的。如果它們也簡之為“委”，那么黨政機關與社會團體之間就難以區分。

其次，還有黨的機關和行政機關部門的簡字編寫問題。筆者認為如果能夠直接從簡字上看得出黨或政機關類別的，就直接標注。如組織部簡為“組”，宣傳部簡為“宣”，統戰部簡“統”；教育局簡為“教”，建設局簡為“建”等，這些可以直接約定俗成為黨的機關或行政機關部門，不必在其簡字前面疊床架屋地加上“黨”或“政”字。反之，如果不能從簡字上看出“黨”“政”類別，就宜于以“黨”或“政”標注（日常用例中，黨的機關及其部門通常都要標注“黨”。如果某一機關及其部門沒有標注“黨”字，通常就視為行政機關或行政機關的部門）。如河南省開封市教育局黨組發的文件，可以編寫為“豫開教黨”，其中“教黨”就是機關代字；如果是河南省開封市教育局發的文件，編寫為“豫開教”即可，也不要畫蛇添足地編寫為“豫開教政”，這也要成為一個定規。

2.3 文件形式簡字。目前可見的文件形式簡字通常為“發”“函”。在上個世紀還出現過“字”，這是舊式公文的沿用，當下沒有實在意義?！鞍l”“函”等簡字有什么意義？有學者認為“發”表示某文件是領導機關的下行文，“函”是代表某文件的發文機關與主送機關是不相隸屬關系的機關。據此，認為“發”用于普發性下行文，“函”用于平行文及發文對象單一的下行文，“字”主要用于上行文，“電”主要用于明傳電報，“聯”主要用于聯合行文。如果此觀點成立的話，那么《國務院關于同意將浙江省湖州市列為國家歷史文化名城的批復》的發文字號又怎么編制為“國函〔2014〕88號”呢？其實對照《國務院關于優化建設工程防雷許可的決定》的發文字號“國發〔2016〕39號”，就可以發現，目前公文實踐用例中的“發”“函”，前者指的是公文形式是普通文件格式，后者指的是信函格式?！饵h政機關公文格式》（GB/T9704-2012）中的文件格式共四種：普通文件格式、命令格式、信函格式和紀要格式。在編寫簡字時如何使用，筆者有兩種意見：一是省略文件形式簡字。二是如果一定要標識，那么上述四種文件格式分別簡為“發”“令”“函”“紀”四字。實際用例中還發現，有機關使用明傳電報的，還標識“電”字，國務院公文中也有不少這樣的樣例。其實“電”字與前面的“發”“令”“函”“紀”四字的含義是不同的，前者指的是文件形式，后者指的是文件載體，根本不是一個類項。筆者認為還是不要標注為好，包括國務院在內就應停止此種用法。

3 盡快建立、實施黨政機關公文機關代字的國家標準，推進規范化建設

機關代字雖然屬于黨政機關公文發文字號的組成部分之一，但在發文字號中卻起著根本作用。發文字號作為黨政機關公文格式眾多要素中的一種，其公文的身份性、替代性、統計性、防偽性等諸多功能，決定其絕非可有可無。正因為如此，其作為黨政機關公文規范化建設的重要組成部分，不僅不可小覷，而且對其編寫應該有更為周詳的規定。建國后，歷次黨政機關公文處理的規定文書中，在內容方面對發文字號的標識規定為“包括機關代字、年號、順序號”，在編寫格式方面也只是規定了年度號、順序號的編寫要求，雖然具有一定的操作性和針對性（注：規定文本本身漏洞仍然不少。如2012年新版黨政機關公文格式中，規定發文順序號不加“第”字。在同一文本中，對命令格式的令號前面要不要加“第”字又沒有明確表述，在實際工作中恰恰又是使用“第”字的。既然如此，在規定文本中關于發文順序號前加不加“第”字，就要限定適用范圍。），但仍顯籠統，實踐性欠缺。尤其對機關代字的編寫語焉不詳，這種現象在講究公文格式規范化的今天，應該得到根本性轉變。

如何消除當下機關代字編寫的雜亂現象？解決途徑有兩種：第一種是回歸本原，即發文字號真正由機關代字、年份號和順序號三部分組成，機關代字就是機關名稱的縮寫稱呼，由地區簡字和機關簡字構成。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）已有通行簡稱，省轄市、縣、鎮等三級黨政機關的簡字應分別由上一級行政機關確定，并統一印制簡字表送國家文書部門備案；機關簡字的編寫規定為：黨的機關簡字為“黨”，政府機關簡字為“政”；黨政機關部門的簡字編寫以中共中央、國務院組織機構設置的名稱為依據，統一確定簡字印發全國。如組織部簡為“組”，宣傳部簡為“宣”，辦公室（廳）簡為“辦”等，要求全國各級機關都要按統一稱呼編寫，不得各行其是。同時去掉公文實踐中使用的文件格式簡字“函”“發”“令”“紀”等。如國務院發的文件，發文字號就編制為“國〔××××〕×號”，不再編制為“國發〔××××〕×號”；國務院辦公廳發的文件，發文字號編制為“國辦〔××××〕×號”，也不再編制為“國辦發〔××××〕×號”“國辦函〔××××〕×號”等。第二種途徑就是在區域簡字、機關簡字之外，繼續保留文件格式簡字，維持現在的結構組成。這種編寫規范固然一方面是較好地延續了傳統做法，容易被學界和寫作實踐所接受；另一方面能夠從發文字號上看出公文格式。

權衡二者利弊，本著發文字號簡明、區分、便捷、實用的要求，筆者更傾向于使用第一種途徑。理由：首先，正是因為機關代字組成要素多元，而使其在寫作實踐中的編寫變得自由隨意起來。其次，公文格式從公文文面上能夠一目了然且有諸多明確標志。如：命令格式令號編排在發文機關標志之下且下面直接標注正文，二者之間沒有分隔線，發文順序號前加“第”字；信函格式的首頁上下均有一條紅色雙線且首頁沒有頁碼，發文字號標識位置右靠。如此等等，都無需再在機關代字部分做一些畫蛇添足的標志。這樣使發文字號更簡明、醒目，對發揮其替代、統計、引用等作用都有好處。

這里要特別強調的是，包括機關代字在內的發文字號編寫規范一旦確定之后，一方面國家文書標準制訂部門要及時做出修訂或說明，另一方面更需要各級黨政機關尤其是文書人員認真遵守。各級黨政機關的文書處理部門，在文稿審核階段就要對機關代字編寫規范情況嚴格把關；上級文書處理部門對下級機關代字編制不規范的，要通過警示甚至發回重報等途徑，提出嚴格要求，加強規范督查。只有這樣，通過建章、督查等多種手段，才能使發文字號機關代字的規范化水平得到有效提升。

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