延安旅游產業發展中的政府職能探析

龐冬梅

[摘 要]延安作為自然資源型城市和紅色文化資源富余城市，在經濟轉型升級的新常態下旅游產業應成為重要的支柱產業之一。過去政府在延安旅游業發展中曾發揮主導作用，今后還應在營造良好旅游環境、創新升級旅游產品、促進相關產業聯動發展、進一步規范監督管理方面發揮作用，實現延安旅游業又好又快發展。

[關鍵詞]延安；旅游產業；政府職能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.215

多年來，延安依托得天獨厚的紅色資源優勢，積極推行“政府主導型”發展戰略，探索和走出了一條符合延安實際的特色旅游發展道路。旅游產業的快速發展在拉動全市經濟增長、帶動群眾脫貧致富、增加就業渠道、擴大對內對外開放、促進延安經濟社會發展方面作出了重要貢獻。

數據顯示，2010—2014年，延安市旅游產業規模得到快速發展。全市累計接待國內外游客11684.59萬人次，是“十一五”期間的2.63倍。實現旅游產業總收入628.23億元，是“十一五”期間的2.68倍。接待游客數量和旅游收入均超額完成“十二五”旅游規劃（見下表），這與政府的政策保障和大力扶持是密不可分的，充分說明了在旅游業發展初期實行政府主導型發展戰略的功效。

1 政府在延安旅游產業發展中的積極作用

1.1 制定并組織實施旅游發展規劃

“十一五”以來，延安遵循旅游發展規律，認真實施政府主導發展戰略，強力推動旅游產業發展。一是確立“紅色旅游興業”為全市經濟社會發展的重大戰略，將旅游業作為調整優化產業結構的突破口和發展區域經濟的支撐點，實現了宏觀決策突破。二是先后完成了《延安市旅游發展總體規劃》《志丹縣旅游發展總體規劃》等5個縣區旅游產業發展規劃和《延安市“三山”核心景區修建性詳細規劃》《黃河壺口瀑布風景區控制性詳細規劃》等20多個景區景點開發建設規劃，使延安旅游業有計劃、有步驟地穩步發展。

1.2 完善旅游產業體系

多年來，延安市政府有效發揮了在旅游投資中的主導作用，不斷加大對旅游基本建設的投入力度。對于一個山區城市來說，交通是制約延安旅游業發展的主要瓶頸。在政府的資金扶持下，旅游交通等基礎設施條件明顯改善，連接主要客源地和重點景區（點）的鐵路、公路、航空交通樞紐初步形成。同時，旅游購物、旅游餐飲、旅游娛樂穩步發展，服務能級、能力增強。以“吃、住、行、游、購、娛”等基本產業為主體，其他關聯產業為支撐，具有一定規模和水平的旅游產業體系已經基本形成。

1.3 穩步推進旅游項目建設

“十一五”期間，延安市以大型旅游項目和基礎設施建設為切入點，拉動了旅游經濟的快速發展。實施了紅色旅游“一號”工程和棗園、楊家嶺、王家坪等13處革命紀念地維修保護工程，建成開放了延安革命紀念館新館，極大提升了延安市紅色旅游的影響力和競爭力。成功策劃推出了全國首個紅色旅游大型實景演出《延安保衛戰》，大型陜北信天游歌舞劇《蘭花花》《山丹丹》《信天游永世唱不完》等旅游品牌演出，有效調整了旅游產品結構、提高了旅游吸引力。延安旅游商品購物步行街、延安自駕車營地、延川黃河乾坤灣旅游景區、延川培植影視基地開發建設等一批重大項目也已開工建設。

1.4 積極拓展區域旅游合作

延安市政府為了充分發揮資源優勢與區位優勢，致力于通過與更多地區的旅游合作，不斷完善延安旅游市場的多樣性。按照“優勢互補、資源共享、市場共建、信息互通、客源互送”的原則，通過政府牽頭推動、企業積極參與、協議約束規范的合作形式，積極推進跨地區、跨景區合作，進一步密切與西安、榆林等地的合作，推進省內無障礙旅游。與國內主要客源地簽署互組、互送客源協議，共同開發旅游線路，達到互補、互利、互動、共贏的效果。

2 政府在延安旅游產業發展中存在的問題

2.1 角色錯位

政府以“全能者”的身份出現在旅游業發展中，用傾斜性政策扶植相關大型旅游集團，甚至投資興辦骨干旅游企業并直接管理，政府、企業和市場在分工上不清，把“政府”的意志強加于企業和市場，嚴重影響市場主體的培育，導致旅游企業規模小，經營分散，開拓市場、抵御風險能力弱，效益差，市場化的投融資機制尚未完全建立，利用政策吸引社會資金的難度加大，破壞了市場競爭機制，阻礙旅游市場的正常、有序和健康發展。

2.2 管理缺位

為經濟建設和產業發展提供公共服務是政府的重要職能。旅游產業的發展，同樣需要政府提供全方位的社會管理和公共服務。一方面，延安市旅游管理機構不健全，管理職能難以發揮。所轄13個縣區中，4個縣是文物旅游合署機構，4個縣是隸屬于文體部門的二級局。另一方面，受各方面因素的影響，延安旅游服務配套設施整體水平不高，市場規范性仍有差距。自2010年以來，中國旅游研究院發布的全國50個優秀旅游城市游客滿意度調查中，延安已連續5個季度排名末位。滯后的城市管理水平和旅游服務質量、旅游環境質量與建設“全國紅色旅游首選地”城市目標差距很大。

2.3 職能越位

政府同時扮演企業者和“管家婆”，將政府主導理解為政府主宰、政府主財和政府主干，充當一切具體業務的決策者。其結果是政企不分，致使旅游企業喪失了發展旅游經濟的主動性和積極性。實際上，政府并不天生就是旅游專家，在一些具體的工作中，由于政府制定的政策違背了旅游產業發展的客觀規律，不僅沒有體現出政府的宏觀調控職能，反而阻礙了旅游業的發展。政府并不是萬能的，在旅游產業發展過程中，“政府失靈”是常見的現象，那種什么事情都靠政府解決的觀念已成為旅游業發展的誤導，應從這種錯誤觀念中擺脫出來。

3 延安旅游產業發展中政府職能轉變的實現途徑

目前，延安市旅游產業體系已基本形成，產業規模不斷擴大，旅游發展方式得到顯著轉變。伴隨延安旅游發展環境的改變，旅游產業的轉型升級，當地政府在旅游產業發展中的職能和作用也應發生相應的轉變?？茖W發展觀要求政府對其自身在旅游產業中的位置作出重新定位，從全能型政府向有限型政府轉變，抓大放小。各級旅游行業管理部門必須從管理旅游經濟微觀中抽身出來，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，把行政管理的職能集中指向宏觀調控、社會服務和公共管理，把一些屬于企業自治權內的事情交還企業，把一些政府管不好也管不了的事情交由社會管理，真正實現“小政府，大市場”。具體來說，今后還應在營造良好旅游環境、創新升級旅游產品、促進相關產業聯動發展、進一步規范監督管理方面著重發揮積極作用，實現延安旅游業又好又快發展。

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