農民工城市購房的困境、路徑與政策選擇

王金+王盤

摘要：農民工市民化進程緩慢是我國城鎮化水平不高的根源之一。農民工人力素質、社會資本集聚短缺，以及根深蒂固的小農思想是市民化滯后的內生性因素；戶籍制度、土地制度的路徑依賴以及區域發展不平衡是阻礙市民化進程加快的外生性因素。要提高政府推進市民化進程的效率，構建專屬農民工的教育體系、打破制度路徑依賴、重建包含農民工群體的城市公共服務體系、推進社會結構改革等手段必不可少，而政府也應該從市民化的主體、路徑、客體以及其自身切入制定戰略性措施，為農民工定居城市提供政策支持。

關鍵詞：農民工市民化，城市購房困境，破解路徑，政策選擇

中圖分類號：F287.8 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）10-0024-31 收稿日期：2016-08-15

1 引言

李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上所做的《政府工作報告》中指出：要“調整經濟結構，釋放發展潛力，縮小城鄉區域結構，深入推進以人為核心的新型城鎮化，完成‘三個1億人的目標，即實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，完成約1億人居住的棚戶區和城中村改造，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，并強調到2020年常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%”。在第十二屆全國人大第二次會議上李克強總理曾作出同樣的報告，標志著中國新型城鎮化建設模式的轉型，表明農民工市民化進程的推進已經成為我國社會主義初級階段發展至今的核心議題。

古語曰：“人因宅而立”。住房是居民城市生活的基本保障，是農名工扎根城市必需物質條件的基礎，是農民工市民化進程順利推進的關鍵。習近平總書記在中共中央政治局會議中指出：要“推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革，擴大有效需求，加快農民工市民化”。然而，長期以來農民工城市住房保障問題得不到足夠的重視，迫使農民工不得不在城市中奉獻完自己的青春后再回農村生活。而且由于農民工自身素質不高、城市公共服務和保障體系的排斥，使農民工在城市的住房得不到保障，國家統計局數據顯示，有較強進城欲望的農民工數量高達2.5億，但在務工地自購房的農民工僅為1%，可見住房保障不足是農民工市民化過程中最大的攔路虎。因此，本文擬通過分析農民工在城市購房的困境，并提出破解困境的路徑，為解決農民工城市住房問題提供理論基礎，為農民工市民化進程的推進、新型城鎮化的建設提出政策建議。

2 農民工市民化過程中的購房困境

2.1 農民工城市購房的內生性困境

2.1.1 農民工群體素質偏低

在知識大爆炸的信息時代，人力資本理論認為對個人物質財富與社會經濟增長產生較大影響的因素是人的知識、技能、勞動經驗和體力。而農民工人力資本的獲得主要有兩種路徑：一是接受學校良好的教育，二是職業技能培訓或實踐中學習等非正規教育。但現在整體看來農民工進城前受教育程度普遍偏低，并且缺乏職業技能培訓與實踐經驗，導致該群體個人素質偏低。然而，個人素質的高低直接決定了其工作性質，農民工受教育程度越高，其所能從事的職業范圍越廣，獲得相對穩定職業的機會越大，經濟收入也越高，并且是否接受過職業培訓與實踐經驗的豐富程度也會直接影響其就業空間的大小。目前農民工在城市中大多從事建筑、餐飲等流動性大、穩定性差的工作，再加之社會關系與社會地位的差距導致農民工在城市中無法獲得穩定高薪的工作，使其城市住房購買力不足無法定居城市。根據國務院農民工工作領導小組辦公室2015年2月份發布的數據顯示，農民工平均月收入為2864元，全國商品房平均房價為6500元/平方米，又由于農民工在大部分城市被排除在住房保障體系之外，他們無法購買或租住保障性住房?？梢哉f目前農民工在城市的住房問題已經成為阻礙其定居城市的主要因素，不僅影響農民工市民化進程的推進，而且直接妨礙我國新型城鎮化的建設與社會的和諧。

2.1.2 農民工定居城市心理障礙難跨越

中國傳統農民對土地依賴情節嚴重，始終將它作為養老的資本，不愿輕易放棄土地的承包經營權，落葉歸根是他們認為的最終歸宿。隨著時間的推移，青年農民工逐漸替代了老一輩農民工，相比之下他們擁有比父輩們較弱的鄉土意識，但是與市民迥異的生活、工作習慣，使他們在城市中受到程度不一的歧視，并且城市農民工社會保障體系的不完善和社會公共服務的缺失降低了其在城市生活的滿意度。盡管政府大力提倡人人平等，但農民工在城市受歧視的現象屢禁不止，隨處可見的“農民工禁止入內”的標語不僅降低了其在城市生活的滿意度，而且加強了他們的返鄉意愿。據江西省調查，至2015年末，在江西省務工的外省和本省農民工共有351.3萬人，但僅有0.7%的農民工在城市購房?？梢哉f，隨著時代的進步，城市社會不僅沒有加強對農民工的包容度，反而加深了農民工對城市的畏懼，導致農民工難以克服定居城市的心理障礙，減少了農民工市民化主體的基數，阻礙了我國推進新型城鎮化的步伐。

2.2 農民工城市購房的外生性困境

2.2.1 制度體系路徑依賴嚴重

經濟學家道格拉斯·諾斯用路徑依賴理論解釋了經濟制度的演變，他認為“路徑依賴”類似于物理學中的慣性，事物一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴，我國傳統的土地制度與戶籍制度存在嚴重的路徑依賴。農村土地制度擁有明顯的二元性，即土地所有權和使用權的分離，并且農村土地產權主體模糊，農民工進城后宅基地和農地不能隨意流轉，導致其不能通過抵押或轉讓的形式將農村財產變現，一方面無法解除其后顧之憂，另一方面弱化了農民工的住房購買力。此外，自建國以來我國推行二元戶籍制度，該制度賦予農民與市民嚴格的界線，與社會保障制度、住房制度、就業制度緊密相連，農戶只有通過嚴格的選拔轉為城市戶口才能享受與之相關的社會服務，充分體現了城鄉不平等觀念，導致城鄉差距越來越大。雖然近年來我國先后實行了農村土地制度和戶籍制度的改革政策，但是由于傳統制度改革涉及面廣而復雜，相關配套措施實施難度大，并且各省市改革力度與措施不盡相同，所以目前就整體情況而言，土地制度仍是農民工市民化的主要阻力，戶籍制度仍是農民工進城的高門檻。

2.2.2 住房需求與供給區域發展不平衡

改革開放以來，我國實行“東部先發展”的經濟策略，導致我國東中西部區域城市經濟與發展極度不平衡。北京、上海、廣州等一二線經濟發展迅猛的城市大多分布在東部，這些城市房地產市場火爆，吸引越來越多的農民工涌入東部地區，然而他們卻因為高房價只能住在擁擠的棚戶區；形成鮮明對比的是在中西部三四線城市，空置住房面積高達全國待售住宅面積的80%，這些區域經濟發展緩慢，住房需求較少。據調查，我國待售住宅面積約7.19億平方米，但仍有2.7億農民工在城市居無定所，形成了住房需求與供給區域不平衡的局面。又由于各個城市發展速度與經濟實力不均衡、產業結構不同，導致各城市對周邊地區的輻射效應存在巨大差別。雖然近年來國家相繼實行“西部大開發”“中部崛起”“東北振興”等戰略計劃，但長久以來東中西部各城市之間形成的巨大差異難以在短時間內消除，因此城鎮區域發展不平衡造成的住房供給與需求之間的錯位是阻礙農民工進城定居的另一因素，也是農民工市民化進程推進的主要阻力。

3 農民工市民化中購房困境的破解路徑

3.1 建立農民工專屬教育體系

在農民工進城務工的過程中，無論是其所受的正規式教育或是非正規式教育（職業培訓）直接決定了其在城市的求職空間和經濟收入，而農民工在城市的經濟條件和職業性質與其城市購房緊密相關：農民工在城市收入越高，住房購買力越強；在城市職業性質越正規代表其不僅能夠有足夠的保障申請住房商業貸款，還可以保證其可以通過優惠的住房公積金貸款購房。建立農民工專屬教育體系，一方面包括傳統正規式體系保證農民工及其下一代的受教育程度較高，另一方面包括非正規的職業培訓保證其在求職過程中擁有更廣泛的選擇權利。關于農民工及其下一代的教育體系，為保證城鄉教育公平，首先要加大對農村教育的財力及政策支持，不僅解決農民工進城務工前教育程度普遍較低的問題，而且也使留守子女的教育得到保障，其次要增加城市中隨農民工父母進城的子女教育投資，秉著“先小孩后全家”的態度保證農民工家庭在城市的生活、工作舒適度。關于農民工職業培訓，同樣一方面要加強農村社區職業培訓中心的建設，保質保量地完成農民工農村職業培訓；另一方面要建立城市農民工職業培訓中心，比如可以通過社區活動的形式完成職業培訓，也可以建立網絡信息平臺定時更新職業培訓視頻?？傊?，農民工專屬教育體系的建設不僅有利于提升其住房購買力、保障其工作穩定性，而且可以解決其子女教育問題，為農民工購房定居城市提供充足動力，為建立新型城鎮化奠定基礎。

3.2 消除農民工進城的制度壁壘

傳統城鄉二元戶籍體制和土地制度是我國城鄉差距加大的重要根源，在農民工市民化過程中戶籍制度越來越成為其定居城市的直接阻力，土地制度也越來越成為其進城的間接障礙。例如，城市購房都要以城市戶籍相關“資質”為憑證，農民工即使擁有足夠購買力也不能在城市購房定居。雖然近年來一些城市開始放寬城市的落戶限制，但是基于財政壓力，地方政府在制定落戶政策時都規定了較高的標準，依舊維護城市落戶高門檻。國務院總理李克強3月5日作政府工作報告時表示，深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策，消除農民工入市制度壁壘。戶籍制度改革的重點是分離戶籍和社會保障等公共服務的掛鉤，督促農民工居住證制度及相關公共服務制度的建立，保證農民工在城市福利分配的平等，倒逼城市社會管理體制改革，為有較強意愿定居城市的農民工提供購房優惠條件。另外，深化土地制度改革的重點是加快推進安徽等地宅基地和農地退出補償機制的試點工作，改變土地制度二元化格局，明晰農村土地產權建立農村土地承包權抵押政策，疏通農地流轉渠道，規范土地流轉市場，穩妥推進農村“人地錢”掛鉤政策的實施。從制度入手，打破農民工入市門檻，實現農民工入市“進的來”“住得下”“活得好”，推進新型城鎮化建設進程。

3.3 完善覆蓋農民工的公共服務體系

目前我國“半城鎮化”現象突出，農民工“進的來”，卻很難“活下去”，因為農民工市民化最核心的是與戶籍制度緊密相關的社會公共服務體系，而不是簡單的一紙戶籍。因此，根據農民工定居城市的條件和需要，結合城市發展程度，完善包括醫療社會保險、養老社會保險和工傷保險等在內的社會公共服務體系，以提升農民工在城市居住和生活的滿意度，實現農民工“真正市民化”。首先，實行全國統一的社會保障費率繳納標準，由中央調度、管理和監督社?；鸬氖杖肱c支出，又由于農民工尷尬的雙重身份，不能按簡單的市民或農民的社會保障方式進行管理，所以建立專門的社會保障服務機構負責農民工的養老、醫療、工傷保險。其次，加強農民工城市公共資源的信息化管理與建設。東莞市人大代表曾香桂在2016年人代會上提議在城市以樓盤為單位進行虛擬社區管理，由政府主導以農民工職業規劃和人生規劃為主題進行就業等社會資源信息平臺建設，為農民工在供大于求的人才市場中增加競爭優勢。但是據東莞市寮步良平社區調查結果顯示，農民工幾乎不參與“社區”事務管理，這意味著農民工的訴求不能在該社區內得到及時的滿足，因此在虛擬社區信息化管理過程中必須要突出政府監管和主導作用，保證農民工城市社會資源共享信息平臺的實用性和有效性。

3.4 大力推進社會結構改革

改革開放以來，由于產業結構和經濟結構的差異化導致我國中東西部城市化發展差距越來越大，住房區域供給與需求不平衡的現象也越來越突出，為此在深度挖掘國內住房需求的同時，要加快供給側改革，提高供給質量和效率。在李克強總理兩會工作報告總結中，表示要大力推進結構性改革，增加住房等公共產品和公共服務的有效供給，使供給和需求協同促進經濟發展。因此，在供給方面要加快棚戶區改造，打通農民工城市保障性住房的供給渠道，效仿安徽等地采用財政補貼等形式將農民工作為房地產去庫存的著力點，該項政策不僅為農民工城市購房提供便利條件，而且十分有利于消化房產庫存穩定房產市場。另外，在需求方面，推進 “一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展“三大戰略”，深入實施區域發展總體戰略，在基礎設施、產業布局等方面做出一系列有效措施促進中西部地區城市發展，提高中西部城市吸引力，增加該區域住房需求量。為進一步打破住房區域供給與需求不平衡，建立衛星城合理規劃城市帶。借鑒國外東京、紐約等城市，減小中心城市資源壓力，實行以點帶面的經濟手段，拓寬經濟中心和行政中心等大城市周邊城市的發展渠道，增加衛星城就業機會，擴大經濟輻射面以帶動周邊中小城市的發展，刺激農民工進入中小城市務工，增強特大城市周邊三四線城市吸引力?？傮w來說，乘著供給側改革的“便車”，要“又好又快”地打破農民工住房需求與供給的區域不平衡，為其進城定居提供便利，推進新市民化進程。

4 農民工市民化進程中的政策選擇

農民工市民化是一項系統工程，需要政府加強自身管理，重點發揮其引導、控制、推動作用，因此政府出臺相關政策需要考慮各方面綜合因素，確保政策的有效性、合理性和可行性。通過以上農民工市民化進程中的困境和路徑分析，筆者認為政府需要從以下幾個方面扮演好自己在其中的角色，如圖1所示。但在此過程中不但要有效引導有不同進城意愿的農民工融入城市，還要推動城市的發展為其市民化構建良好環境，此外，政府還需要明晰中央、地方與市場之間的責權利，并保證農民工融入城市的途徑暢通。

4.1 正確引導農民工入市：細分市民化主體

由于個人資本和社會資本集聚不同，農民工群體自身具有差異性，中國社會科學院副院長李培林將農民工按照其職業性質和經濟實力分為準市民農民工、自我雇傭農民工、打工為生農民工等子群體，這些子群體擁有不同程度的進城意愿和住房購買力，因此需要細分農民工群體。不同子群體雖同屬農民工群體，但要準確有效的引導農民工入市，需要針對不同子群體“對癥下藥”。針對市民化意愿和經濟能力較強的農民工，應主要采用購房補助的策略，即通過住房補貼、允許其購買經濟適用房、異地住房公積金繳存等政策補足其購房經濟能力使農民工定居城市完成市民化。針對市民化意愿較強但經濟能力較弱的農民工，應主要采用住房租售相結合的策略，即通過將農民工納入城市廉租房、公租房體系的方式引導其市民化。針對市民化意愿和經濟能力都較弱的農民工，應主要通過企業集體宿舍和社會化租房的方式鼓勵農民工向城市發展，增強他們城市居住滿意度和市民化意愿。就具有不同意識形態的農民工而言，對其城市購房應采取的原則是：有的放矢地對農民工不同子群體采取針對性措施，瞄準市民化優先群體，高效引導農民工入市。

4.2 構建市民化良好環境：城市規劃管理政策

全國各地經濟和城市化發展水平不同，城市產業規劃、區域規劃和規?？刂埔睬Р钊f別，所以在農民工市民化過程中要因城施策，充分考慮各區域城市的“個性”，推動城市管理優化。首先，中西部中小城市要采取戰略性措施吸引農民工定居中小城。合理引導農民工明白大城市的落戶門檻高，生活成本高，購買力相對較弱，在大城市市民化的幾率較小，強調在中小城市房價較低，農民工的住房購買力和持續發展力較強。著力推動以中小城市為主要承載者、二線城市為候補、一線城市有限的農民工市民化戰略，循序漸進、分階段、分步驟地推動市民化。其次，針對城市規劃管理制定不同產業規劃和區域規劃政策，控制城市規模，在城市低收入家庭有保障的情況下，深度挖掘各城市可市民化空間，在財力和制度上支持農民工定居城市。最后，完善城市管理法律法規體系，為農民工城市維權提供保障。由于農民工城市就業大多是非正規就業，拖欠農民工工資、農民工勞動爭議常處弱勢地位等現象頻現，因此要盡快建立農民工平等就業服務機制，完善勞動爭議辦法，優化城市管理法律體系，為市民化良好環境的構建提供體系支撐。通過改革完善城市規劃管理的各方面，優化農民工市民化城市環境，鼓勵農民工定居城市。

4.3 明晰政府與市場界線：推進服務型政府轉型

在推動農民工市民化的過程中，政府引導農民工入市，推動城市發展，然而要想高效、有序地完成市民化，明晰中央政府、地方政府和市場之間的準確邊界，確定三者的合理角色，實現其三者之間的良性互動，推進服務型政府的轉型。首先，明確中央政府和地方政府之間的權責利關系。目前中央政府出臺各種利好農民工市民化政策，需要地方財政支持，難以讓地方采取實際性措施。雖然許多試點城市在農民工住房問題上相繼出臺了一些優惠政策，但是由于成本巨大，對于解決幾億農民工的城市住房問題只是象征性的示范，而且并沒有明確建立監管政策落實的職責部門，可見中央政府與地方政府之間的關系并沒有有效地解決農民工城市住房問題，因此，明確中央政府和地方政府之間的權責利，中央政府應制定農民工市民化財政支持政策，改革地方政府融資體系，減輕地方政府的財政壓力。其次，明確政府與市場之間的角色定位。在農民工市民化過程中，扮演主導角色的政府存在“坐、等、靠”消極思維，不能及時落實有關政策，而市場中公共資源要合理分配，充分發揮市場無形之手的調節作用，減少政府的干預，弱化城鄉差距帶來的不利影響。因此，在推動服務型政府逐漸轉型的情況下，保證中央政府和地方政府財政支持力度，全方位引導公共資源推進農民工市民化。

4.4 保證市民化途徑暢通：建設農民工信息網絡平臺

在農民工融入城市的過程中，由于農民工在城市獲取就業和公共服務資源信息的渠道狹窄，由此產生的一個重要事實是農民工無法快速獲取城市近況，也無法享受平價的公共資源，因此建立農民工信息網絡平臺是推進農民工市民化進程的重要工作。對于人力資本集聚較低的農民工不僅可以通過該網絡平臺提升職業素養，還可以在該平臺獲取城市最新就業信息和服務信息，間接增加農民工城市住房支付能力。對于社會資本集聚較弱的農民工不僅可以通過網絡信息平臺的維護與監督相關部門獲得工作機會，還可以在城市交流網絡“社區”提出問題，政府也會加大網絡平臺“巡邏”力度使其得到及時回復，并且若該平臺由經過培訓的農民工進行管理和維護，不僅會強化該平臺信息的可信度，還會直接增加城市就業容量，間接促進農民工城市就業轉型。不僅如此，若農民工在城市的生活、工作情況可以得到信息化管理，城市的公共環境不僅會得到極大改善，也會倒逼社會結構改革，保證農民工定居城市的途徑暢通無阻，推進其市民化進程。

5 總結

基于以上分析，雖然破解農民工市民化路徑的方向是明確的，政府所要制定的相關政策也是清晰的，但是農民工市民化過程極其復雜，涉及面相當廣泛，因此想要順利推進農民工市民化過程還有艱難的一段路要走。對此，我們必須時刻清醒地認識，農民工市民化不能簡單地依賴政府、市場或者農民工自身就能完成，而是需要多領域、分階段的推進該系統工程。特別是要認清我國城鎮化發展階段，審時度勢地分析城市荷載能力，為農民工定居城市完成市民化提供基礎條件。

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作者簡介：

王金，華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為國土資源信息管理。

王盤，華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政府管理與創新。