試論“村改居”的法律規制

摘 要 目前，我國由于缺乏有關“村改居”工作的配套法律、法規，各地“村改居”工作較難開展，且容易出現損害村民利益的問題。本文通過居委會工作人員的產生辦法、集體經濟產權的處理和村民權利保障等問題進行探討 ，針對“村改居”社區的相關法律缺失，提出完善“村改居”相關立法的若干思路。

關鍵詞 “村改居” 居委會 法律規制

基金項目：湖北省教育廳人文社科青年項目，項目編號2011jytq202。

作者簡介：張慧霞，湖北工程學院講師，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.376

近年來，伴隨著城鎮化的迅速發展，“村改居”工作在全國各地如火如荼地開展起來?！按甯木印币鹆藢W術界的廣泛關注，但學者多立足于從公共管理、社區管理的視角來研究，較少從法律視野進行探討。我們試圖從法律角度出發，探討如何通過法律制度來規范和保障“村改居”的順利進行，以期對我國城鎮化建設有所裨益。

一、怎樣依法產生居委會的工作人員

“村改居”后，原農村村委會予以撤銷，為了便于社區管理，提高居民自治水平，需要科學合理地劃分社區，建立健全基層群眾性自治組織。由于缺乏全國統一的法律法規，實踐中，如何產生居委會的工作人員，各地做法不一。

有的地方規定，如果原“村委會”成員任期屆滿，那么就應當依法組織換屆選舉，不能降低基層自治組織的民主化水平；如果任期未滿，根據大多數村民的意見，原“村委會”成員既可以繼續留任，也可以依法組織選舉。

有的地方規定，屬“一村改一居”的，原村委會成員直接過渡為社區居委會成員，任期屆滿后換屆；屬合并或新設立的社區居委會，原則上要按《居委會組織法》的規定選舉產生新一屆社區居委會。

還有的地方規定，“村改居”社區居委會的工作人員，在舉行選舉之前，全部在社區工作，由現任村支部書記任社區居委會書記和主任，其他人員為工作人員。如果實行民主選舉，社區居委會干部職數按《居委會組織法》規定，根據社區的人口數量按5-9人配備，對于規模小的社區實行全體居民直接選舉；對于規模較大的社區，采取居民代表選舉。

農村村委會民主選舉的普及，已遠遠走在了城市發展的前頭，因此，在“村改居”過程中，如何做好基層民主的轉型和過渡是我們應當重視的一個新問題。目前，全國有近20個省已在進行民主直選試點，由于各自情況不同，進展有快有慢。其中，一個共同的問題就是缺乏法律層面的依據。那么，“村改居”后，選舉居委會的工作人員，是按照《村民委員會組織法》的規定，進行村民直接選舉？還是依據《城市居民委員會組織法》的相關規定，依法進行選舉？

根據《村民委員會組織法》第十一條規定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生?！迸c之明顯不同的是，《城市居民委員會組織法》第八條規定，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生?！痹凇按甯木印边^程中涉及的民主選舉問題上，由于《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的規定不一致，“村改居”的一些社區經常會遇到選舉辦法分歧，造成一些不必要的糾紛。

為了解決選舉困局，2005年民政部曾下發農村選舉意見，對這一問題作了統一的規定，主要是按照農村集體經濟產權制度改革情況為標準，確定“村改居”社區選舉辦法?！皩σ淹瓿纱遛r民集體經濟產權制度改革的地方，可以探索按居民居住地進行選民登記；村民委員會雖然名稱已改為社區居民委員會，但尚未進行村農民集體經濟產權制度改革的，一律按照村民委員會的法律、法規進行選民登記并組織換屆選舉?！?/p>

我們認為，以部門規章的形式規定“村改居”社區選舉辦法，一是法律層級低，未能得到很好的貫徹實施。二是以是否完成農村集體經濟產權制度改革為標準來確定“村改居”社區選舉辦法，實踐中不太好把握。建議加快完善“村改居”配套的法律、法規，詳細規定“村改居”社區選舉辦法，以“村委會”成員任期屆滿為標準，尊重大多數村民意見。即如果原“村委會”成員任期屆滿，應依法組織換屆選舉；如果原“村委會”成員任期未滿，召開村民會議，根據大多數村民的意見，原“村委會”成員既可以繼續留任，也可以依法組織選舉。

二、集體經濟產權如何處理

居委會與村委會是兩種不同的制度設計，在性質、地位、功能上有著本質區別，按照《城市居民委員會組織法》的規定，居委會是沒有管理集體經濟的職能的，這也就意味著“村改居”后的集體資產必須與居委會徹底剝離?！按甯木印鞭r村集體資產的處置必須著眼于：促進集體經濟快速良好地發展，利于社區建設和管理，利于保障群眾的基本權益。然后，逐步建立起現代新型社區集體經濟管理體制。

“村改居”后，要確保集體資產保值增值，事關村民的切身利益。實踐中，有些地區已經探索出比較好的經驗，取得良好成效。就是將原村委會的集體經濟組織依法改制為股份制企業，實行公司化管理。實行農村股份合作制是農村集體經濟深化改革的需要，但股份合作經濟組織仍需承擔一些社會公益事業，在沒有真正實行公司化運作之前，可以考慮采用“股份經濟合作聯社”、“股份經濟合作社”等法人形式作為過渡，依法對村集體資產進行經營管理。比如，經濟基礎較好的“村改居”社區，可成立股份合作經濟組織，由其經營集體資產，所得收益歸原村民成員所有。待條件成熟之后，再依法組建有限責任公司，建立現代企業制度。

組建有限責任公司，建立現代企業制度，需要依據公司法等相關法律法規做好清產核資、股權界定、資產管理等一系列工作。其中，關于股權界定等村民有爭議的問題，宜采用民主方式，由村民會議或村民代表會議依據有關法律法規確定股民資格。

三、居民的權利如何保障

由于國家對農村村民和城鎮居民在社會保障制度上規定的不一致， “村改居”后，農民轉變成居民身份，能否享受到城市居民同等的社會保障福利待遇，是至關重要的。事實上，對于已完成“村改居”的社區來說，由于缺乏法律依據，這方面的工作還非常欠缺?！按甯木印焙?，社會保障和社會福利政策在立法、執法層面上存在一系列新的問題。

1.居民申請城市低保存在一定困難?！按甯木印焙?，由于征地居民可獲得一定的土地補償款和安置補償費，使得居民至少要在三五年后才符合城市居民“低?！辟Y格條件，申請到“低?！毖a助金。實踐中，相當多的居民把土地補償款和安置補償費用于購買安置房和生活用品后，已傾盡所有，生活困頓。

2.社會保障還未將“村改居”居民納入社會養老范疇，“醫?！睕]有將“村改居”居民納入“醫?！狈懂?。與此同時，“村改居”居民又失去了農村村民普遍享有的新型農村合作醫療的資格，客觀上造成“村改居”居民醫療保障缺失或縮水。

3.“村改居”居民子女受義務教育成本增加。作為城鎮居民，失去了新農村建設減免學雜費的優惠政策，其子女受義務教育的成本，遠比農村村民付出的教育成本高，這無疑加重了“村改居”居民的生活負擔。

“村改居”社區作為過渡性社區，社區居委會在性質上既不同于農村村委會，又不同于城市社區居委會，具有特殊性復雜性?！按甯木印焙?，居民社會保障和社會福利等政策應當有一個過渡期限。比如，農村原有的享有新型農村合作醫療的資格的村民，在“村改居”后村民轉為居民，相關部門應當及時（一年內）為其辦理城鎮居民醫療保險。

四、健全法律法規，為“村改居”提供法律保障

由于缺乏有關“村改居”工作的配套法律法規，實踐中，“村改居”后的社區居委會的工作較難開展，從而影響“村改居”社區的建設與發展。目前我國雖然已經出臺《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等相關法律，但“村改居”后的社區居委會具有特殊性，在實際工作中，這兩部法律都不能處理好有關“村改居”社區居委會的職能定位和換屆選舉等問題?！按甯木印鄙鐓^居委會不同于自然形成的城市社區，直接照搬適用《城市居民委員會組織法》的相關規定，則需要考慮其與《村民委員會組織法》的一致性問題。

為推動城鎮化快速發展，考慮鄉村社會城市化的特殊需要，針對“村改居”社區的法治化發展，應加快完善《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的有關規定，并以此為基礎建立一套系統化的基層社區自治法律體系，以協調兩部法律在村委會向居委會過渡中法律制度設計安排上的沖突，以法律來約束和指導“村改居”的過渡工作。

（一）實體法方面的缺失與完善

目前現有的法律法規層面，有關“村改居”實體法缺失主要體現在：對“村改居”社區居民享受與城市居民同等的公共服務和社會保障問題，缺乏明確的目標要求；對“村改居”社區居委會建設管理問題，沒有做出適應新型社區管理需要的專門規定；對“村改居”后集體經濟組織的法律地位、組織架構、運行機制等問題缺乏明確的認識和切實可行的法律依據和政策指導。

基于此，“村改居”配套的法律法規的主要內容應當包括：“村改居”的條件和程序、居委會工作人員的產生辦法、集體經濟產權的處理和村民權利保障等問題。通過制定法律法規以規范和保障“村改居”由村民自治向居民自治的有序過渡，依法推進 “村改居”社區居委會的各項工作。

（二）程序法方面的缺失與完善

程序上的合法合理，是制度完善的關鍵所在?！按甯木印迸涮追煞ㄒ幍耐晟?，尤其應當注重程序，以切實保障農民權益免遭侵害。

1.完善行政參與制度。各地政府在實施“撤村設居”行政行為時，應鼓勵行政相對人（村民）積極參與進來。包括政策的制定、集體資產的處理方式、基礎設施的建設等與村民利益密切相關的問題，通過細化參與方式、參與途徑、參與程序、參與時間等內容，給村民提供參與機會，保障行政相對人的，知情權和聽證權、參與權等程序性權利。

2.遵循正當法律程序。各地政府在實施“撤村設居”行政行為時，遵循正當法律程序原則，嚴格按照“村改居”的程序要求具體實施。包括嚴格審查“村改居”的資格條件、啟動程序、村（居）民會議決議程序和法律救濟機制等?！按甯木印毙袨殛P系到農民的身份權、財產權、社會保障權及其他政治文化權利等基本權利，應當完善意見申訴和申辯的上訪制度，疏通行政復議、行政訴訟等法律救濟途徑，全面構建“村改居”農民利益保障機制，從法律程序上保障“村改居”社區居委會工作的順利進行。

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