美國鼓勵研發的稅收優惠政策及對我國的啟示

王亞晨

摘 要：利用稅收優惠鼓勵企業增加研發投入是歷屆美國政府刺激經濟增長、推動產業結構轉型的重要政策措施。通過對三十年來歷屆美國政府推出的鼓勵研發的稅收優惠政策進行梳理，結合其所處的經濟背景，總結和分析了美國稅收優惠政策的特點及實施效果。在我國推出以科技創新為核心的“中國制造2025戰略”這一大背景下，美國的經驗具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：美國；稅收優惠；企業研發投入

企業的研發活動存在較強的信息不對稱和外部性問題，具有準公共品的屬性。研發過程中存在的失敗風險高，資金投入大，投資回收時間長等特征嚴重抑制了企業的投資積極性，不利于實現社會總效用的最大化。因此，政府干預對于提高企業的研發能力具有重要的現實意義。其中，稅收政策由于具有政策導向性強、持續時間長、受惠面廣、對不同行業影響呈中性等優點，成為了各國政府鼓勵研發的主要政策措施。我國在2015年5月出臺的《中國制造2025》戰略中明確提出，堅持把創新放在整體布局的核心位置。對同樣在實施“再工業化”戰略的美國的稅收優惠政策進行整理與分析，對我國具有重要的借鑒意義。

一、美國鼓勵研發的稅收政策實踐

20世紀80年代以來的歷屆美國政府都充分地認識到科技創新在經濟發展和國防建設中的重要地位。鼓勵研發的稅收優惠政策更是成為了歷屆美國政府應對經濟衰退、推動產業升級的重要政策手段。經過近30年的發展，形成了由降低稅率、稅收抵免，加速折舊等多種手段組成的一整套稅收優惠措施，并不斷發展完善。其發展歷程可分為如下四個階段：

（一）里根時期：稅收優惠政策體系基本形成

在70年代石油危機和西歐日本快速崛起的雙重壓力下，美國經濟陷入增長停滯和通脹高企并存的“滯漲”狀態。美國稅制中存在的繁瑣、負擔不公、邊際稅率過高等問題暴露無遺，嚴重制約了企業開展科技創新的積極性。在“滯漲”面前，傳統的凱恩斯經濟理論束手無策。里根總統上臺后，大膽采用以拉弗為代表的“供給學派”的政策建議。該學派以著名的“拉弗曲線”為理論基礎，認為通過降低稅率可以有效地刺激投資，帶動產出的增加和稅收的增長。

1981年，里根政府出臺了《經濟復興法案》，減稅成為該法案的核心內容。其中與研發創新有關的政策包括：（1）降低資本利得稅，由原先的28%降至20%；（2）企業的研發支出可作為費用直接扣除，而非作為資本性支出；（3）允許將當年科研費用超過前三年平均數部分的25%抵免當年應納稅額；（4）企業用于技術更新改造的的設備投資可按其投資額的10%抵免當年應納稅所得額；（5）縮短設備折舊年限，其中用于實驗研究的設備折舊年限縮短為3年；（6）將企業向大學贈送科研用設備視作慈善捐贈等[1]。1986年，里根政府在《經濟復興法案》的基礎上進一步改革稅制，并將簡化稅制和促進公平作為主要的改革方向。把降低企業所得說率、減少稅率檔次、取消不必要的稅收優惠等政策手段相結合，刺激企業投資[2]。此次改革中規定：（1）將企業所得稅從原先的五檔（15%～46%）簡化為三檔（15%、25%、34%）；（2）企業向大學轉讓科研設備可享受稅收抵免；（3）企業通過合同委托大學從事基礎研究可享受相當于科研費用20%的稅收抵免等。

在稅制改革的推動下，美國經濟終于走出“滯漲”的泥潭，經濟增長加速，失業率和通脹率顯著下降。鼓勵企業研發的稅收優惠政策體系基本形成，并取得了顯著成果。美國率先完成產業升級，并為90年代的“新經濟”打下堅實基礎。

（二）克林頓時期：繼承與創新

80年代的里根減稅政策在有效的刺激經濟發展、推動產業升級的同時，也給美國帶來了高赤字、高負債、高利率、高匯率、高貿易赤字的“五高”問題。與此同時，世界經濟格局也發生了顯著變化，經濟全球化水平不斷提高，跨國經濟組織迅速發展，國際經濟活動顯著增強，各國之間的稅收競爭也日益嚴重?？肆诸D就是在這樣的背景下上臺執政的。執政后，克林頓重拾凱恩斯經濟理論中對增加有效需求的政策主張，將之與供給學派對供給的強調相結合，努力實現政府干預與市場調節的動態平衡，并在此基礎上推出“綜合經濟發展計劃”。

在稅收政策方面，為應對80年代以來的巨額財政赤字，克林頓政府適度提高個人所得稅（從31%提高到39%）和企業所得稅（從34%提高到36%）[3]。與此同時，為把握住經濟全球化的有利契機，進一步完善經濟結構，克林頓政府延續并加大了對科技創新的支持力度。一方面，繼承與完善里根時期出臺的稅收優惠措施。例如1993年的《綜合預算調整法案》提出對小企業加大減稅力度；對持有高科技小企業股票五年及以上的可享有更低的資本利得稅稅率（14%）。另一方面，探索新的優惠措施。例如1996年出臺鼓勵企業增加研發投入的稅收抵免新規：以企業前4年收入的平均值為基準，根據企業當年研發支出超出基準數額的百分比確定抵免額[4]。2006年又對這項優惠政策進行了修改：將基準改為企業前3年研發投入平均值的 50%為基準，使優惠額度直接與此前的研發活動掛鉤。企業當年的研發投入超過基準的部分可享受12%的稅收減免，新企業可直接享受6%的稅收減免。

克林頓的稅收政策有效的刺激了高科技產業的發展，美國經濟進入到戰后持續時間最長的增長期，持續時間長達108個月。其中1997到1999年的增長速度更是達到了3.8%、3.9%和4.8%。經濟的迅猛發展加上政府支出的減少，使得美國財政赤字逐年降低，并在1998年實現了財政盈余。到克林頓任期結束時，財政盈余已達到2700億美元。

（三）小布什時期：政策趨于保守

在互聯網泡沫破裂和“911事件”的雙重打擊下，美國經濟于2001年陷入衰退。減稅再次成為美國政府恢復經濟增長的重要政策措施。小布什政府以“涓滴效應”為出發點，主張加大對投資人和富人的減稅力度。相繼出臺降低資本利得稅、減免股息稅和遺產稅；提高企業設備的折舊率；加大對小企業購買設備的稅收抵扣力度（上限從2.5萬增至10萬美元）等。認為可以通過這種方式擴大美國社會的整體財富，最終使得所有人收益。

小布什的減稅政策確實取得了一定的成效。從2003年起，美國經濟開始復蘇。其中2003年第一季度增長率更是出現高達8.2%的“意外繁榮”。但是，該減稅政策的不利一面也逐漸顯現。股息稅和資本利得稅的減免使得美國股市持續繁榮，社會資金更多的流向金融領域。這極大地鼓勵了投機行為，增加了股市的風險，貧富差距也不斷拉大。持續的減稅和低利率政策加上阿富汗和伊拉克戰爭的巨大投入，使克林頓時期積攢的財政盈余迅速消失，赤字不斷擴大，嚴重制約了聯邦政府通過減稅來支持科技創新的能力。小布什在科學研究方面的思想比較保守，在一定程度上阻礙了以干細胞研究為代表的一些前沿科學的發展。

（四）奧巴馬時期：將稅收優惠政策納入整體發展戰略

始于2008年的次貸危機暴露出美國經濟結構的內在缺陷：虛擬經濟過度發展、制造業占GDP的比重持續下降，同時中東地區持續動蕩、石油價格高企對美國國家安全構成嚴重威脅。為扭轉這一不利局面，促進經濟復蘇和產業轉型并提高美國能源自給率，奧巴馬政府提出了宏大的制造業振興戰略。通過財政和稅收手段支持科技創新成為這一戰略的關鍵組成部分，其中新能源行業成為奧巴馬稅收優惠政策的主要受益對象。

《2009年美國復蘇和再投資法案》中提出（1）符合規定的新能源項目可享受基于生產和銷售電能的生產稅抵免或基于投資的稅收抵免。前者持續時間為十年，后者的抵免額為符合條件的投資額的30%；（2）推出新紅利折舊政策，符合條件的資產所有者可以抵消2009年投入運行的設備調整后基價的50%；（3）對新能源汽車的生產和銷售提供稅收支持等。2010年出臺的《美國制造業促進法案》、2012年的《先進制造業國家戰略計劃》和2014年的《振興美國制造業和創新法案2014》等多部法案也都明確要求聯邦政府加大對科技創新的財政和稅收的支持力度，并將部分暫時性的稅收優惠措施永久化[5]。

二、美國稅收優惠政策評析

（一）美國稅收優惠政策的特點

通過對上述四個階段的回顧與總結，可以發現，美國鼓勵研發的稅收優惠呈現出三大特點：

1、兼顧現實需要與長遠發展

在美國政府歷次出臺的經濟刺激方案中，鼓勵研發的稅收優惠政策都是其重要的組成部分，將這些政策與經濟社會的現實需要緊密結合。一方面，通過減稅有效的刺激企業投資，拉動經濟增長。另一方面，通過稅收優惠引導企業向具有潛力的領域投資，為長遠的發展打下基礎。里根的減稅政策在使美國擺脫“滯漲”的同時也為90年代的“新經濟”打下堅實基礎；克林頓抓住經濟全球化的契機，不斷完善鼓勵研發的稅收政策，在縮小財政赤字的同時不斷提高美國的科技競爭力。奧巴馬政府在金融危機的背景下推出“再工業化”戰略，將提高企業的研發能力、加強美國在高科技領域的優勢地位納入到打造“制造業產業公地”的整體布局中來。在此過程中，鼓勵研發的稅收優惠政策再次成為重要的“推進器”。

2、以間接優惠為主直接優惠為輔

由于美國沒有開征增值稅，所得稅成為美國財政收入的主要來源，約占聯邦總預算收入的50%和除去社保收入后的近90%。再加上美國高赤字高債務的客觀事實，通過大幅下調企業所得稅來鼓勵研發的實施空間十分有限。因此，間接優惠就成為了主要的鼓勵措施。從里根到奧巴馬，歷屆美國政府都積極采用加速折舊、稅收抵免和費用扣除等政策手段，同時輔之以適當的所得稅調整和降低資本利得稅率等措施。有效的將直接優惠措施的透明度高、政策導向性強的優點與間接優惠措施的高靈活性和直接針對創新過程的特點結合起來。優惠措施的多元化也有利于保障企業研發的自主性。

3、稅收優惠覆蓋面廣泛

美國稅收優惠措施適用于所有符合標準的科研機構和企業，而只針對某一特定產業或領域制定的專項稅收優惠措施相對較少。具體來說，科研機構被視作非盈利機構，享有同其它非盈利機構相同的免稅待遇；企業的研發活動與一般性投資分開，實行費用扣除和減免所得稅的雙重稅收優惠。對科技型新興企業的扶持政策也是通過對小型企業的稅收優惠，而非專項補貼的形式。這種做法也符合WTO對專項補貼的相關規定[6]。奧巴馬在《2009年美國復蘇與再投資法案》中提出重點針對新能源產業的稅收優惠政策，該政策更多的是為了應對經濟衰退和能源安全的現實需要。這些政策明確規定了有效期限，屬于短期應對措施而非永久性的政策調整。

（二）美國稅收優惠政策的實施效果

美國鼓勵研發的稅收優惠政策對提高美國社會的研發積極性起到了重要的推動作用，但也存在一些問題。具體來說，其實施效果呈現出如下特點：

1、美國研發投入總量持續增長

1971—1979年，美國研發投入從1056億美元增長到1265億美元（以2005年美元幣值計算），漲幅約19%，科研投入占當年GDP的比重一直維持在2.2%左右。而在里根政府實施第一輪減稅一年后的1982年，美國研發投入增加到了1457億美元，占GDP的比重增加到2.48%。在1988年里根任期結束時，美國研發投入更是達到了1999億美元，漲幅約44%，占GDP的比重提高到2.62%，顯著優于70年代。在克林頓任內，研發投入進一步增加到3031億美元（2000年），占GDP的比重一直維持在2.6%左右①。由此可見，里根和克林頓政府實施的稅收優惠政策對推動美國研發投入的增長功不可沒。

進入21世紀后，小布什和奧巴馬政府延長了里根和克林頓時期稅收優惠政策的有效期，美國研發投入持續增加。除2002年和2009年由于經濟衰退導致研發支出下滑外，其他年份的研發支出始終保持年均3%的穩步增長。與此同時，商業部門的研發支出占比始終保持在60%以上，由于企業是減稅政策的主要受益人，這進一步提高了稅收優惠政策的實施效果。

2、行業間研發投入差異增大

美國的稅收優惠政策覆蓋面廣泛，針對某一特定行業的專項優惠措施較少。這一特點有利于發揮市場的調節作用，給予企業更多的自由，但也會出現研發投入在行業間分配比例失衡的問題。一方面，自上個世紀90年代起，生命科學領域的研發投入顯著增加，增幅快于其他領域。其中，醫藥制造業的研發投入從1998年的149億美元增長到了2007年的674億美元，漲幅約350%，而同時期的電子產品制造業研發投入只增長了56%（從329億增長到515億美元）②。另一方面，美國研發投入主要集中在基礎研究、可行性研究等產品開發早期階段，以及系統測試、啟動與操作等后期階段，中間的技術展示等階段存在空白，無法形成完整的制造業產業鏈。

三、美國稅收優惠政策對我國的啟示

（一）將稅收優惠政策融入整體發展戰略

當前我國經濟面臨著較大的下行壓力。一方面，全球經濟持續疲軟，外部需求不足。發達國家相繼推出“再工業化”戰略，部分發展中國家也努力融入全球供應鏈，對我國造成“雙向擠壓”。另一方面，我國經濟進入新常態，勞動力成本不斷上升，資源環境對經濟發展的制約增大。在此背景下，我國出臺“中國制造2025戰略”并將實現重點領域的創新突破作為戰略目標。稅收優惠政策的制定應當立足這一現實背景，從戰略的高度對政策進行規劃與調整。應破除區域有別、企業性質不同稅率不同的規定，努力營造公平的政策環境，并將之融入到國家的整體發展戰略中。

（二）直接與間接優惠措施有機結合

目前，我國對企業研發投入的稅收優惠主要集中在減免所得稅等直接措施，從1994年到2008年，對高新技術企業的企業所得稅優惠政策出臺了32項，占總優惠政策的38%，顯著多余其他稅收優惠政策[7]。企業所得稅優惠是以企業的經營結果為依據，屬于事后激勵。雖然可以明顯為企業減負，卻也存在對創新過程激勵作用不足的問題。而加速折舊、費用扣除等間接優惠政策可以有效地減低投資風險，彌補事前激勵的不足，對中小企業的激勵效果更加明顯。

（三）適度使用專項稅收優惠

美國的稅收優惠政策強調公平性和普遍性，很少制定針對某一具體領域的政策措施。如上文所述，這一特征在實施中也出現了不同行業間研發投入失衡的問題。因此，適度的使用專項優惠政策有利于引導社會資源的投資方向，降低企業的投資風險。例如奧巴馬政府于2009年推出的一些列針對新能源領域的稅收優惠政策就取得了顯著的成效。2009到2011年，美國的新能源研發投入分別為208億、323億和536億美元③。我國在《中國制造2025》中也明確提到將新一代信息技術產業、高端裝備等10大行業列為重點突破發展的領域。在這些領域實施專項稅收優惠有助于引導社會各類資源集聚，推動優勢和戰略產業快速發展。（作者單位：天津商業大學）

注釋：

① 數據來源：Science and Engineering Indicators 2014，National Science Board，US.

http：//www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/etc/figures.htm

② 數據來源：美國經濟分析局，http：//www.bea.gov/national/index.htm

③ 數據來源：Science and Engineering Indicators 2014，National Science Board，US.

http：//www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/etc/figures.htm

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