12398熱線事項處理的法律風險及其制度防范

陶榮萍

摘 要：隨著我國的能源需求及資源約束日益增強，能源領域的12398熱線面臨新的機遇和挑戰，12398熱線作為國家能源局及其派出機構聯系群眾的重要紐帶，如何科學分析12398熱線事項處理的法律風險，如何加強12398熱線的制度建設，有非?，F實的研究價值。

關鍵詞：12398熱線；處理流程；制度完善

2014年6月13日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第六次會議，研究能源安全問題，明確提出我國能源安全發展的“四個革命、一個合作”戰略思想，即：推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業升級；推動能源體制革命，打通能源發展快車道；全方位加強國際合作，實現開放條件下能源安全。聯系12398熱線熱事項處理實踐，12398熱線作為國家能源局及其派出機構了解民情、匯聚民智的重要渠道，對于保障和改善民生，促進社會和諧發揮著日益重要的作用。同時，能源領域的12398熱線也面臨著新的機遇和挑戰，科學分析12398熱線事項處理的法律風險及其制度防范，無疑將為促進新常態下能源領域的社會和諧和協調發展提供有力的制度保障。

一、12398熱線的概況及特點

（一）12398熱線的概況

12398熱線是貫徹落實國務院《信訪條例》、《電力監管條例》關于暢通信訪渠道規定的產物。從2006年8月1日開通的電力監管投訴舉報熱線（西藏暫不開通），到2013年使用用途變更為“12398能源監管熱線”（以下簡稱12398熱線），12398熱線運行以來，國家能源局堅持監管為民，傾聽人民群眾呼聲，切實發揮12398熱線橋梁紐帶作用。據統計，自2014年11月1日12398能源監管熱線運行一年來，各派出機構12398熱線累計收到各類有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投訴舉報1906件，占有效信息的6.28%，辦結率達99%。①

（二）12398熱線的特點

1、功能多元性。根據《國家能源局12398能源監管熱線投訴舉報處理暫行辦法（2014）》（以下簡稱《12398熱線暫行辦法（2014）》等相關法律規章和政策規定，結合12398熱線的具體實踐，12398熱線的功能是多元的：（1）12398熱線是面向社會、服務公眾的平臺；（2）12398是聯系群眾的紐帶、民主參與的橋梁；（3）12398熱線是權利救濟的途徑；（4）12398熱線是社會監督的渠道。②

2、認真辦理。為了保障12398熱線規范運行，國家電力監管委員印發了《12398熱線暫行辦法（2014）》，對12398熱線的接收、受理、分理、辦理、責任追究等方面都給與了明確的規定。按照《國家能源局綜合司關于做好12398能源監管熱線投訴舉報有關工作的通知》，提高12398熱線投訴舉報處理工作質量和效率，促進依法監管、專項監管、問題監管、閉環監管和有效監管。通過采取以上措施，確保了及時回答群眾反映的一般性問題。如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責的，通過協商辦理。對不屬于12398熱線能源監管職責范圍的，做好記錄，并按照有關規定進行移送。同時，認真做好對投訴舉報人的回復與回訪工作。

3、及時通報。為了推動12398熱線辦理工作扎實有效展開，每月以《12398能源監管熱線投訴舉報處理情況通報》的形式，對上個月的投訴舉報的處理情況和反映的主要問題進行通報，接受來自全社會的監督。通過扎實有效地工作，12398熱線在調節社會關系、解決能源糾紛、接受群眾監督、促進社會和諧方面發揮了積極的作用。

二、探析12398熱線事項處理的法律風險的必要性

12398熱線事項處理過程從接收、受理、分理、辦理、存檔、回復回訪等，是一個相對復雜、不可分割的過程。在這一過程當中所進行的工作會產生不同瑣碎的法律風險?？疾?2398熱線事項處理的法律風險，有利于12398熱線在面臨新的能源機遇與挑戰時期，充分認識到自身發展的薄弱環節，促使國家能源局及其派出機構協同一致，共同防范法律風險。如何能夠使12398熱線突破監管瓶頸、減少不必要的損失，必然是建立在法律風險分析的基礎上，采取相應的制度應對措施，從而加強12398熱線服務質量，提高管理水平。

三、12398熱線事項處理的法律風險及原因解析

在市場經濟和社會多元格局的今天，“12398”能源監管熱線作為吸收群眾投訴舉報的一個途徑，不僅是國家能源局及其派出機構和群眾溝通的渠道，而且是解決各種社會問題的有效機制。然而，12398熱線因其所涉及領域的特殊性，在實踐發展中也面臨著一些亟待解決的困境和難題。

（一）12398熱線事項處理存在的法律風險

1、受理事項類型化劃分存在風險。類型化是以事物的核心意義、根本特征。為標準而對客體進行的一種類屬劃分，它不要求各種類型的內涵與所指客體特征完全符合，只是盡可能多保留事物的個性特征，因而它與抽象概念相比更接近生活事實，與具體社會現象相比更具有確定性。③12398熱線事項類型化處理是行政機關精細化管理的必然要求。然而，按照《12398熱線暫行辦法（2014）》的規定，12398熱線受理事項僅分為投訴事項和舉報事項，其余事項辦理流程及制度因缺乏相應程序規則和法律文書未能實現歸口辦理。根據相關法律、政策規定，結合12398熱線實踐，12398熱線還存在大量咨詢服務事項、意見建議事項、涉法投訴事項、涉訪投訴事項和舉報事項。對12398熱線受理事項進行合理的類型化劃分是依法科學處理12398熱線相關事項的前提。12398熱線事項分類處理機制的不完善，使其在處理過程中容易突破現行法律的一些規定，也會在某些環節留下了法律控制的空白，最終影響12398熱線在履行能源監管職責、依法維護電力市場秩序等方面的積極作用。

2、事項處理規范依據存在風險。12398熱線事項處理的規范依據是國家能。源局制定的《12398熱線暫行辦法（2014）》等一系列規范性文件，沒有上升為法律規范。黨的十八屆四中全會決定明確要求，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規的依據，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”。因此，《立法法（2015）》對部門規章進行了規范，嚴格界定了部門規章邊界。④結合上述規定，12398熱線現有規范中雖然沒有涉及公民、法人和其他組織實體性權利，但涉及程序性權利。實踐中，《12398熱線暫行辦法（2014）》等其他規范性文件僅對投訴事項和舉報事項的處理流程加以規定，其他事項的相關流程并未精細化、制度化，導致實踐中沒有相關程序可以依據從而存在違法的風險。因此，123989熱線制度的法律化應是新常態下的最優選擇。

3、制度缺陷引發的風險。12398熱線是受國家能源局委托，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等，協調督促國家能源局各職能部門切實為民服務、發揮橋梁紐帶作用的一個平臺。然而，實踐中12398熱線也面對諸多問題，最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性，在于制度的科學合理性。從12398電力監管投訴舉報熱線到12398熱線，電監會、國家能源局⑤制定的規章和規范性文件大多是針對電力的，其他能源方面的規范相對欠缺，加上它們的制定主體和制定時間的差異性，導致難以形成統一的規則體系，從而使12398熱線事項處理面臨制度困境（規則沖突和規則缺失并存）。缺乏完備的12398能源監管熱線投訴舉報處理規則體系，無法從法律上統一、完善相關制度，往往會存在條款沖突、不一致的情況，導致12398熱線工作人員在事項處理過程中不知所措，不利于實際操作。

（二）12398熱線事項處理存在問題原因解析

1、新生事物正處于摸索階段。12398熱線還是一個新生事物，熱線工作人員在這方面的經驗還很不足，在我國的能源需求及資源約束日益增強的今天，面對源源不斷的投訴、舉報、咨詢、建議等，工作人員的壓力非常大。例如，根據《12398熱線暫行辦法（2014）》的規定，12398熱線接受、受理相關事項必須符合其第11、12條、第20、21條的規定。然而，由于法律的變化、國家機構調整和職能轉變以及接線人員自身素質等因素影響，接線人員對相關事項是否符合相關受理條件會產生模糊。面對模糊情形，接線人員應如何處理，《12398熱線暫行辦法（2014）》并未作出規定，從而導致受案不一致，影響12398熱線的實效。無“法”可依、工作中沒有相對成熟的經驗和范例等弊端日益凸顯，國家能源局各職能部門都在摸索中試探性地建設，同時地域性、行業性的差別較大，不同的需求將導致12398熱線的走向更加不確定性。

2、群眾訴求包羅萬象。12398熱線自開通以來，成為國家能源局及其派出機構了解民情、匯聚民智的重要渠道，是國家能源局及其派出機構聯系群眾的重要紐帶。但是，在能源革命新形勢和經濟發展新常態背景下，12398熱線受理范圍拓展后，面臨著新任務、新挑戰。當前，由于公眾對12398熱線的認識程度差異較大，群眾訴求包羅萬象，容易導致12398熱線事項處理過程中存在諸如舉報多頭受理、主體不明、責任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等問題，迫切需要在豐富信息來源、擴大社會影響、提高受理時效、滿足人民群眾滿意用能方面，找到新思路、采取新舉措。⑥

3、制度缺陷導致監控不力。12398熱線是經國家能源局授權，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等，協調督促國家能源局各職能部門切實為民服務、發揮橋梁紐帶作用的一個平臺。但是由于目前的制度缺陷，12398熱線只有協調權，沒有處置權。當群眾對某些處置行為表示不滿或者懷疑時，12398熱線往往只能進行解釋性的答復，而對行政管理、行政許可、行政處罰等實際操作很難實施有效監控。

四、12398熱線事項處理法律風險的制度應對

12398熱線面對的諸多問題中，最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性，在于制度的科學合理性。如果不能及時解決群眾反映的實際問題，12398熱線覆蓋的范圍再廣，設備再先進，也形同虛設。⑦因此，如何構建一個完備的12398能源監管熱線投訴舉報處理規則體系，從法律上統一、完善相關制度，成為擺在國家能源局面前的重要課題。

1、完善12398熱線內部閉環工作機制。12398熱線投訴舉報事項內部閉環工作機制包括接收、受理、分理、辦理、存檔、回復、回訪等。我們應該按照“統一受理、歸口辦理，限時辦結、及時反饋”的原則，針對12398熱線投訴舉報事項內部閉環工作機制存在的問題尋找相應的完善之策。例如，針對“分理”此項機制，因12398熱線分理是12398熱線內部閉環工作機制的基礎。為此，應該根據12398熱線受理范圍和國家能源局及其派出機構的三定方案，確立相關事項的具體處理機構，以便有的放矢地處理相關事項，提高處理的效率和合法性。

2、健全12398熱線事項分類處理機制。在現有規范體系中，雖然12398熱線。受理事項已經進行了類型化處理，分為投訴事項和舉報事項。但根據相關法律、政策規定，尤其是12398熱線實踐，12398熱線受理事項不僅有投訴事項和舉報事項，還有咨詢服務事項、意見建議事項。而且投訴事項根據還可以進一步劃分為涉法投訴事項和涉訪投訴事項。建立健全12398熱線事項分類處理機制，區分12398接收事項并明確各類事項辦理流程及制度實現歸口辦理，是切實發揮12398熱線在履行能源監管職責、推進能源市場建設、維護能源市場秩序方面積極作用的重要保證。為此，我們應該根據12398熱線實踐需要，進一步完善12398熱線事項的類型化，并建立健全相應程序規則，規范其文書樣式。

3、建立健全12398熱線事項外部協商機制。國家能源局及其派出機構基于其監管目標、方式與手段的局限性，必然出現監管真空和監管越位。這就需要建立健全相應的外部協調機制。然而，《12398熱線暫行辦法（2014）》只是規定“如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責的，應當協商辦理?！钡珜τ谌绾螀f商辦理沒有做出任何規定，也沒有設立任何機構負責相應協調。外部協調涉及其他國家機關職權，通過制定法律、行政法規來構建相關制度是最佳選擇，通過聯席會議來解決也是不錯的選擇。12398熱線事項處理具有個案性，而且國務院要求建立部際聯席會議應當從嚴控制，可以由主辦部門與其他部門協調解決的事項，一般不建立部際聯席會議。因此，這兩種方法對12398熱線事項處理來說是不現實的，也是國家能源局自身所不能決定的。在上述兩種方法不能立刻實現的情況下，國家能源局及其派出機構應該建立健全自身對外協調機制：（1）設立對外協調機構。（2）建立對外協調的基本規則。

4、完善12398熱線事項移送機制。根據《12398熱線暫行辦法（2014）》。第五條第二款規定：確定不屬于能源監管職責范圍的，應當按照有關規定進行移送。12398熱線的工作跟各職能部門的關系較大，但職能部門之間的交叉是一個比較難的問題，這就造成有的難點問題形成無人管理的現象。為此，必須建立健全12398熱線投訴舉報事項移送機制，包括向司法機關移送案件機制（即行刑銜接機制）和向其他行政機關移送案件機制。（作者單位：廣東外語外貿大學）

基金項目：廣東大學生科技創新攀登計劃項目《信訪與涉法涉訴制度關系研究—以“12398”能源監管熱線為例》（編號：pdjh2016b0176）。

注釋：

① 王恩博：《中國12398能源監管熱線一年受理投訴逾1900件》，http：//finance.chinanews.com/cj/2015/11-25/7641472.shtml。查閱時間：2016年7月7日。

② 朱最新：《信訪與12398熱線關系研究報告》，2016年3月。

③ 《社會科學家手冊》，莫斯科，1976年，第484頁，轉引自[蘇]科茲洛夫主編，曹靜、吳振海譯：《社會學研究的方法論問題》，南開大學出版社1986年版，第36頁。

④ 《立法法（2015）》第80條規定：沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

⑤ 根據相關法律法規規定，國家能源局作為部委管理的局沒有規章制定權，但可以制定規范性文件。

⑥ 劉偉：《保障群眾滿意用能的新舉措-山東能源監管辦12398熱線與濟南市12345熱線正式聯動》，載《中國電力報》2015年第003版。

⑦ 朱怡：《切實發揮熱線作用，暢通監管民生通道-國家能源局12398能源監管熱線運行一周年》，載《中國電力報》2015年11月26日。