土地修復制度的建設

阮婧臻

一、引言

隨著我國社會的發展，污染問題越發嚴重，從沙塵暴到霧霾，我國民眾經歷著各種環境事件。同時，隨著這些問題的到來，癌癥村等社會事件開始在人們的談話中越來越多，民眾正在走入一個關心環境、關注自己環境權益的時代?？諝鈫栴}、水資源問題得到更多的關注，但是大家都有些忽視了土地污染的問題。

20世界70年代的“拉夫運河事件”讓美國在切膚之痛中開始了棕地修復之路，1980年制定了美國污染防治體系的基礎——《超級基金法》。該法通過制定全國性計劃來解決廢棄或失控危險垃圾對環境和公眾健康造成的風險，并規定了對污染的應急響應、信息收集和分析、責任方和責任及場地清理等措施。在遲于美國30多年后的今天，我國土地污染觸目驚心的情況下，我國土地修復制度才開始了自己的艱難跋涉。我國土地修復開始晚，發展慢，但是其優勢在于國外經歷多年的探索，已有了較為完善的土地修復制度，這將給我國提供極大的助力。

二、我國土地修復制度面臨的困難

（一）責任主體難確定

土地污染在一般情況下是個長期的過程，具有隱蔽性和積累性。我國長期以來對于土地污染的監管是散漫的，并沒有將預防為主的原則真正貫徹在行政過程中。如2004年4月28日，北京宋家莊地鐵站施工過程中發生一起工人中毒事件。宋家莊地鐵站所在地點原是北京一家農藥廠廠址，始建于上世紀70年代。盡管已搬離多年，但仍有部分有毒有害氣體遺留在地下。當挖掘作業到達地下5米處時，3名工人急性中毒，后被送往醫院治療，該施工場地隨之被關閉。北京市環保局隨后開展了場地監測并采取了相關措施。之后污染土壤被挖出運走進行焚燒處理。像這種事件還能找到確定的污染者，但是在某些事件中，被污染地可能經過多任使用者，也可能是多個污染者的共同行為導致，或者是多年前的某個已不能尋找的單位個人所為。

同時我國還沒有對該責任主體進行法理上的一個定位，沒有法律依據的情況下，要尋找并區分出責任主體是較為困難的，使被侵害人獲得賠償的幾率降低，同時我國實行的污染者負責原則使污染者賠償成為被侵害人賠償的唯一來源，這就使被侵害人極可能陷入沒有賠償的危險境地。土地污染所造成的侵害是長期而隱蔽的過程，使被侵害人容易患上慢性疾病，治療這些疾病需要大量的費用和長期的過程，被侵害人得不到賠償就必須自己負責，這是不公平而且容易影響社會和諧的。

（二）修復標準不確定

我國現行的關于土壤環境標準的規定是1995年1月1日頒布，1996年03月01日開始實施的《土壤環境質量標準》。該標準已使用了近20年，這20年我國的環境問題日益嚴重，土壤污染事故頻發，該標準已不能適應新情況。同時，土地修復是件困難而且長期的事情，不同的污染土地在現有條件下能夠修復到的程度是不一樣的，不同的修復后的用途也決定了土地修復所要達到的效果是不一樣的。修復標準的制定是國家對土地的一種保護，只有制定切實可用的，符合客觀需要的修復標準才能使土地修復在技術上得到長足的發展。

（三）修復技術發展緩慢

根據環保部、發改委和國家統計局的全國第四次環保產業調查結果來看，在我國環境服務業中，涉及土壤治理的生態修復企業僅僅占3.7%，還有巨大的提升空間。我國土地修復技術起步較晚，在具體實踐中多采用較低級別的處理方式，如異地填埋，容易造成處理不徹底或者二次污染。

（四）修復資金缺口大

我國現在的污染土地還是靠污染者治理和政府財政支持，具有極大的限制性，無法長期實行。因為土地修復所需的資金極大，污染者很難自己承擔，同時，污染土地對公共安全的不利影響又迫使政府盡快的解決，政府在無法使污染者付費時只能使用財政資金。這實際上是增加了財政負擔，同時對污染者給予了利益。

（五）法律、制度等規制不夠

在環境保護的實踐中，人們發現預防的費用遠遠少于治理的費用。事前行為的規制是法律、制度的重要功能，在土地修復制度中不能只看著土地被污染之后的修復，更應采取措施在其他土地被污染前就進行防范。我國新《環境保護法》強調了預防為主的原則就是為了建立看重預防的國家意識，敦促各級政府，特別是環保部門，加強監管力度。但是因為配套法律、制度的不完善，我國還沒有建立一個先預防，從源頭減少土地污染的新機制。

三、制度構建

（一）樹立土地保護意識

在全國樹立土地保護意識，增強政府和人民對土地安全的重視，強調土地的重要性。只有人民都意識到土地的重要，土地現在的被污染程度，及土地污染對人類的重大災難性，才能發動人民的力量，為下一步政策的順利實行創造一個有利的社會環境。

人類的法制化進程告訴我們，國家政策的順利實施必須依靠民眾對其的認同，民眾認為該政策對他的生活是正影響時他才會從行動中遵守，同時，當該政策對其具有有利性時，他會積極的參與，使該政策更好的得到實行。土地安全關系著人民的菜籃子，與人民的生活息息相關，制定良好的土地制度，增加人民的參與度，比如規定人民可以在發現污染土地或者污染土地的行為時，有權利向政府、環保部門舉報，接收到舉報的部門必須在時限內給予答復，若該部門漠視人民的舉報，人民有權利起訴或者向上級機關投訴，也就是說建立一個人民可以使用的解決途徑，就可以將廣大的人民力量吸收到土地修復制度中來。人民將承擔發現者，監督者的角色，更好的促進土地修復制度的實行。

（二）完善法律制度

制定完善的法律制度，規定從土地被使用之初到使用中再到使用結束后這一過程中的土地污染監管流程，務必從源頭上減少土地污染的面積和程度。國外在土地修復的立法上有很多的實踐，我國在土地污染上具有特殊性，不能直接照搬國外的立法。我國本身是一個土地類型多樣，氣候等自然條件不一致的國家，土地污染原因也具有多樣性，特別是社會環境與國外有較大的差別，如丹麥半數的修復工作都由私人實施。1995 年，自愿修復工作預算達到了 840 萬美元。這在我國現在的條件下很難達成，所以我國立法要更注重自己國家的國情。

（三）理順管理機構

我國的國家機構體系分類較細，土地修復這一問題就涉及環保、土地、工商等多個部門。各部門都有自己的利益需求，造成的矛盾使土地監管主體混亂，延遲了土地修復的發現和急時的治理?？梢越⒁原h保部門為主體的聯動機制，聯合各部門的力量加大對土地使用者的監管，堅持預防為主的原則，將土壤污染壓縮到最小，同時在出現土地污染的時候更快的發現及治理。

（四）完善土地標準

制定完善的土地標準，給土地使用者一個限度，才能迫使土地使用者在使用土地時做好風險防范，在利益權衡下選擇更好的土地使用方式。同時，在修復土地的時候有標準才能估算土地修復費用，涉及資金的問題都是重要問題。

（五）增加資金來源

我國現階段的土地污染治理主要依靠政府財政資金，但是政府財政資金具有有限性，完全依靠政府治理是不現實的。歐盟國家污染土地修復資金來源包括廢棄物征收稅法，工業基金，政府津貼，土地注冊交易費用，污染土地拍賣價格和私人籌措資金。這些方式提醒我國在土地修復上，要有政府的資金投入，更多的是其他利益方的資金投入。政府要積極引入其他主體參與土地治理問題，比如被污染土地出讓時，可以以降低價格的條件，讓受讓方承擔土地污染的治理費用。同時政府做好監督工作，確保該受讓方實現土地的治理。

四、結語

總的來說就是參考國內外土地修復制度的實踐經驗，結合我國實際，構建我國的土地修復制度。包括法律法規的制定、政府各部門職能的分配、土地修復中的資金問題等。在這樣的多方面治理下，我們的土地才能得到保護，我們的生存才能延續。（作者單位：四川大學法學院）