基層政府購買公共服務障礙與對策研究

費若怡

摘 要：基層政府向社會購買公共服務有利于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是切實轉變政府職能，提高公共服務績效的有效途徑。我國基層政府購買公共服務尚處于初步探索階段，針對當前我國基層政府購買公共服務中存在的問題，亟需基層政府轉變職能，修訂完善政府購買服務的法律法規，創新基層政府購買公共服務的體制機制。

關鍵詞：基層政府；購買公共服務；體制機制創新

一、基層政府購買公共服務理論來源

（一）公共產品細分理論。公共產品具有非排他性和非競爭性的特征，通過市場配置會導致無效率，但是將其完全由市場提供，不僅存在技術問題，更是政治問題，即“市場失靈”。市場失靈是政府干預的原因，如政府包攬所有公共服務又會面臨“政府失靈”的風險，會導致重復投資，盲目建設，增加服務成本，降低服務質量的后果。

（二）新公共管理理論。新公共管理運動的核心內容是在政府主導的公共服務領域引入以非政府組織為代表的非政府主體的多元競爭機制。將政府的“提供者”和“生產者”的職能分離，提高資源配置效率和公共服務質量，實現機制是政府、市場、社會三者協同供給的合作機制。

（三）多中心治理理論。在治理理論基礎上，通過讓多個權力即政府、市場、公民社會參與公共事務，以建立多個權力中心的方式實現協同和互補從而提高公共服務供給的層次和水平。因集合多方力量使得管理實現民主化和科學化，公民也有權力提供最佳服務的那一方，歸根到底是敦促供給方提供更優質的服務，使公民利益最佳化。

二、基層政府購買公共服務障礙性因素

就我國當前基層政府購買公共服務實踐而言，由于發展起步晚、意識薄弱、政府轉軌難等因素存在，且該制度本身尚處于“嬰兒期”，存在諸多障礙影響政策實施效率，具體表現在以下幾個方面：

（一）缺乏法律制度保障。目前基層政府購買公共服務的主要法律依據為《政府采購法》，在該法所規定的范圍和程序內，并沒有涵蓋向社會或公民提供的公共服務。尤其是對于政府購買公共服務的清單、購買模式、財政資金來源、監督公共服務績效的機制等都缺乏明確的規定。

（二）市場機制不健全。在購買實踐中，由于部分公共服務項目的專業性較強，在市場機制下只有少數甚至沒有社會力量可以承接該種服務。由于缺乏競爭，真正的競爭機制難以形成。為了提高社會力量對政府招標的承接力，地方政府開始孵化培育社會力量，然后向其購買服務，這就形成了“體制內購買”，而非通過市場競爭機制形成的購買行為。以政府為主導的“體制內購買”會引起“政府失靈”，易產生尋租、壟斷等風險，同時也缺乏對社會力量的監督和激勵機制。

（三）社會組織力量薄弱。根據基金會中心網數據統計，截止2015年11月25日，全國社會組織數量已超過60萬家，①但與發達國家相比還有較大差距。一是數量少。我國的公共服務在很長一段時間都是由政府主導提供的，因此社會組織發展起步晚，環境制度不健全，能夠承接政府購買公共服務的社會組織發展緩慢且弱小。雖然部分基層政府逐漸開始孵化社會組織，通過這種形式培育起來的只是政府部門的延伸，缺乏獨立性和自主性，受到政府約束較多，是政府“有形之手”的延長，不具備自治性。二是內部管理機制不完善。在現行“雙重登記”制度的限制下，部分社會組織囿于業務范圍出現了“登記無門”的現象。同時，由于社會組織尚處于發展起步階段，內部治理的管理制度缺失和不規范，有些甚至成為套取財政資金的工具。三是經費和人員缺乏。資金匱乏是限制社會組織發展的主要且普遍的問題，經費緊張對項目承接、發展壯大都產生了不利的影響。社會組織缺乏專業的人才也是限制其發展的另一主要因素。

（四）監管不到位。在基層政府購買公共服務過程中，政府對社會力量提供的服務的監管難度較大。一方面，政府的目標錯位導致監管不足。有的地方政府購買公共服務不是為了提高公共服務的質量，履行政府職能。而是大勢所趨將其作為一項政治任務、體現地方政府政績的活動，其政治意義往往超過實際工作意義，因此難以保證公共服務質量。另一方面，公共服務的特性決定了監管難度，難以以量化的指標對其進行監管。

三、提升基層政府購買公共服務路徑

（一）健全法律法規?！皩Πl展來說，政策遠遠沒有那么重要，朝令可以夕改，而制度的建立則艱難的多?！雹谝皇峭晟片F行的《政府采購法》或出臺《政府采購法實施條例》，將社會力量購買公共服務納入法律范圍內，使其具備法律保障。二是細化政府購買公共服務清單目錄，將購買范圍、評價標準、購買方式、承接主體資質、招投標程序等內容具體化，對購買過程及績效評價等實施標準化流程管理，為社會力量承接政府公共服務職能提供制度和政策依據。三是制定政府購買服務監管機制，明確監管程序，形成第三方監督機制，也應加強社會公眾和媒體監督。

（二）創新運行機制?！耙獙ΜF有服務項目進行整合和規范，形成公共服務指導目錄和評價標準，不斷推進基本公共服務均等化?！雹垡皇墙⒔∪枨笳{查機制。通過向全社會征集公共服務需求信息及評估現行公共服務購買績效，分析對服務的需求和評估對服務的滿意度。在此基礎上，有針對性地提出購買公共服務目錄建議。二是完善目錄篩選機制。以群眾需求大、易評估績效、政府易監管、具有多元供應方的公共服務項目為樣本，研究制定公共服務內容、規定承接主體資質條件，并向社會公示。三是規范招投標機制。應限制政府權力，讓政府部門的權力退出招投標環節?！皩嵭猩鐣?、審計部門、紀檢監察部門對招投標的全過程參與，及時向社會公示招投標結果，增強過程的公開性、透明度和公信力?！雹?/p>

（三）積極培育社會組織。社會組織是促進公共服務供給社會化、多元化和市場化的保障。一是改革管理體制。要降低社會組織準入門檻，簡化登記手續，大力改革現行的民間組織“雙軌制”登記制度，尤其對慈善公益社會組織放開準入門檻。二是為各類社會組織發展提供制度保障。對于扶持弱勢群體的社會組織及社會公益性組織，應給予減免財稅、劃撥資金、提供場地和行政上的支持。同時保障其具有相對的民間性和獨立性。三是完善社會組織管理機制。建立社會組織和從業人員誠信數據庫，監督社會組織及其從業人員依照法律和章程規定開展活動。同時提升社會組織自律性、公信力和服務能力，建立失信懲罰和退出機制。四是加強社會工作人才培養。將社會組織人才發展納入人才發展規劃，將具備社工經驗和理論知識的人才和引入高等教育體系中，通過理論的傳授和實踐經驗的指導改革相關專業的內容和模式。政府應鼓勵和支持當地與其他地區的社會組織及非政府組織的交流，學習先進經驗和引進人才。

（四）強化過程監管。除政府對公共服務供應方的監管外，還要發揮公眾的監督力量，如第三方監督機構和專家的作用。作為監督者可以對政府與供應商的合謀關系向有關監督部門檢舉，落實政府購買公共服務的公共責任，保障公民的權利。

注釋：

① http：//money.163.com/15/1127/11/B9E3SAKH00254TI5.html

② 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》，廣西：廣西師范大學出版社，2015：286.

③ 李一寧 金世斌 吳國玖：《推進政府購買公共服務的路徑選擇》，《中國行政管理》，2015（02）。

④ 趙雪峰?！段覈蛏鐣M織購買公共服務研究》，[EB/OL]http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日

參考文獻：

[1] 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》[M].廣西：廣西師范大學出版社，2015：286。

[2] 趙雪峰.我國政府向社會組織購買公共服務研究[EB/OL].http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日。

[3] 李一寧 金世斌 吳國玖：《推進政府購買公共服務的路徑選擇》，《中國行政管理》，2015（02）。