關于構建我國公共法律服務體系的思考

摘 要 我國正處于全面推進依法治國的新階段，公共法律服務體系建設正處于初級階段，公共法律服務存在屬性定位不準，內容范圍狹小，規模小，質量低，政府投入不足，社會效果不明顯等問題，構建有中國特色惠及全民覆蓋城鄉的公共法律服務體系成為當前重大而迫切的任務。以此本文通過構建我國公共法律服務體系所存在的問題提出了相應的建議。

關鍵詞 公共法律服務體系 理論 實踐模式

作者簡介：于耀華，廣東司法警官職業學院。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.222

當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，30多年的改革取得了巨大成就、社會已經積累了大量財富，如何處理好社會公平問題是關系到社會穩定，同時也是落實中央關于依法治國方略的重要體現。關于構建我國公共法律服務體系的研究，具有很強的理論意義和現實意義?，F階段，我國正處于經濟社會發展轉型升級的關鍵時期，社會矛盾多發頻發，維穩壓力不斷增大，迫切需要轉變剛性維穩思路，切實保障公民權益，從源頭上消解社會矛盾，真正實現長治久安。切實保障公民的基本法律權益，我國各地開始探索構建公共法律服務體系工作，為公共法律體系的建設提供理論支持，本文較系統對我國構建公共法律服務體系理論問題進行了研究探討，以期對我國正在進行的這一重大法治實踐活動有所裨益。

一、構建公共法律服務體系的基本理論及其重大價值

（一）構建公共法律服務體系的基本理論

公共法律服務理論的形成，是近現代西方資本主義國家法治文明進步的重大成果。二十世紀以來，以英國、美國為代表的現代西方法治國家，隨著法治政府職能強化，法治社會日漸成熟，現代公共法律服務理論體系開始創立形成，并應用于法治實踐。19世紀后半葉德國著名財政學家阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）主張政府應該承擔起公共服務的主要職責。他強調公共支出具有生產性，并初步提出了公共服務的概念。瓦格納主要著眼于市場活動在公共服務方面的失靈和外部性的缺陷，強烈主張政府應該承擔起公共服務的主要職責，主要途徑就是增加政府在公共服務方面的財政投入，進而不斷改善公共服務水平，切實解決人們在公共服務需求方面不斷增加的趨勢，保障人們的基本權利，進而建立“社會國家”。該兩位學者將公共服務的提供上升到國家主權、國家建設層面，尤其后者更是將公共服務的提供與否看作是一個政權得以存在與否的關鍵。這種論述充分說明了公共服務提供的重要性。毫無疑問，處于那一歷史時期的學者還是主張公共服務由政府來提供，內容涉及廣泛，國防、外交、國內社會治安、司法等等。我國公共法律服務實踐肇始于清末民初，當時只是一些早期法治思想的啟蒙和極少法律知識普及，由政府提供的公共法律服務還談不上。新中國成立以后，特別是改革開放以來，隨著依法治國方略的推進和社會主義法治體系的建立，由政府提供的法律服務內容豐富，形式多樣，效果明顯。黨的十八大報告關于依法治國、保障社會公平正義、加強和創新社會管理、基本公共服務均等化、建設服務型政府、維護群眾權益機制等方面的相關論述，為我國構建公共法律服務體系提供了政策指引。

（二）構建公共法律服務體系的重大價值

公共法律服務體系的建設對于促進城鄉經濟社會的發展、維護人民群眾的基本合法權益、推動社會的管理創新，以及化解社會糾紛與矛盾，減少群體性事件與上訪事件，維護社會穩定都具有不可替代的作用。

1.有利于保障群眾的合法權益：

權益保障是最大的民生問題，構建城鄉公共法律服務體系的主要任務之一就是維護人民群眾的合法權益。隨著城鄉公共法律服務體系建設的推進，大量優質法律服務資源逐漸向農村、向基層傾斜，對村（居）的五保戶、低保對象、殘疾人、老年人、未成年人、農民工等重點對象和城鄉地區發生的土地承包經營權、相鄰權宅基地使用權糾紛，偽劣農藥、種子、化肥坑農事件，環境污染造成的種植、養殖業損害以及家庭暴力等涉及民生的重點事項，積極開展法律服務和法律援助，能有效地維護人民群眾合法權益，在取得良好社會效益的同時，最大程度上保障、改善群眾的民生問題。

2.有利于推進社會管理創新：

各級政府和基層組織通過公共法律服務體系的有效服務，更加注重依法行政、依法管理，更加注重對政府重大決策、重要文件的合法性審查，更加重視法治形式創建工作，促使各項社會管理創新措施在國家法律法規的框架內有序推進。按照江蘇的經驗來看，在其2011年全省村級組織換屆選舉活動中，全省廣大法律服務供著者按照省廳的統一部署，在當地黨委、政府的領導下，成立村級換屆選舉法律服務團隊955個，共為23755個行政村的兩委換屆提供法律幫助，協助審查、修訂、完善選舉規則2938件，受邀見證、監督選舉3980場，提供法律咨詢23萬余人次，得到了各級黨委政府的充分肯定和基層干部群眾的好評。司法行政工作“點多、面廣、線長、人少”的狀況在基層非常明顯，被形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。面對這種情況杭州市司法局創新社會管理模式：構建“網格化”管理模式，結合余杭區開展“網格化管理，片組戶聯系、組團式服務”社會管理創舉，以“一所兩定三進四體系”思路，化針為網構建司法行政工作網格化管理新模式。具體是以司法所為主體，定人員、定職責、整合黨員干部、法律專業人員、各類志愿者三支隊伍進網格，整合法律服務、人民調解、法律宣傳、矯正幫教四大管理服務體系，通過司法所穿針引線聯網，建立司法行政“網格化管理，組團式服務”新模式。2013年，深化村、社區司法行政工作室建設，健全三級網絡組織。

二、構建我國公共法律服務體系的實踐及存在的問題

（一）構建我國公共法律服務體系的實踐

目前，國內開展公共法律服務體系建設的地區主要是江蘇、浙江、廣東、湖北、北京等地，此外，還有其他一些地市對構建“公益性法律服務體系”也進行了一些有益的探索實踐，下面主要對具有代表性的廣東地區實踐經驗進行介紹。構建全面覆蓋城鄉的公共法律服務體系已經列入《中共廣東省委貫徹落實<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的意見》，并作為2014年省委、省政府部署的重點工作；公共法律服務已經作為基本公共服務，納入《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020）》（修編版）。為扎實推進構建公共法律服務體系，廣東省司法廳已經出臺《關于構建公共法律服務體系的指導意見》、《廣東省公共法律服務均等化規劃綱要（2014-2020）》等一系列指導性文件。部分先行地區的公共法律服務體系構建工作已取得階段性成果，其他地區正在試點推進中，公共法律服務在法治社會建設中的作用逐步顯現，其中最有力度的是：大力推進一村（社區）一法律顧問試點工作。

2014年5月5日，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于開展一村（社區）一法律顧問工作的意見》，省司法廳下發《關于貫徹落實<關于開展一村（社區）一法律顧問工作的意見>的工作方案》，制定發布法律顧問合同（樣本）、處理群體性案件（事件）指引、村（社區）法律顧問工作檢查評估、信息數據統計與報送等9個指導意見或工作指引。針對廣東省律師資源分布極不均勻的實際情況，制定下發《全省一村（社區）一法律顧問律師資源配置工作方案》，明確提出，按照省委省政府對口幫扶機制，安排律師人數較多的廣州、深圳等六個珠江三角洲地市與律師人數不夠的粵東西北地市建立對口支援機制，確保全省每個村（社區）都有律師擔任法律顧問?；鶎哟澹ㄉ鐓^）依法治理成效初顯，一村（社區）一法律顧問的職能作用進一步凸顯，改善了基層治理，促進了社會和諧穩定。

（二）存在的問題

當前，我國公共法律服務體系的建設仍處于起步階段，還存在以下問題和困難需要逐步加以解決。

1.公共法律服務體系提供主體和供給方式比較單一：

長期以來，受限于傳統社會管理理論和實踐，公共服務責任主體和服務提供主體混同，公共法律服務的提供主體（不是指責任主體）以國家機關（主要是司法行政機關）和國家工作人員（主要是司法行政工作者）為主，供給方式以政府直接服務為主。社會法律服務機構和社會法律服務工作者以及其他與法治領域相關的社會力量，作為公共法律服務的潛在提供（承接）主體，只承接了小規模的公共法律服務，還未能普遍以政府購買服務、志愿服務等供給方式實現大規模承接。提供主體和供給方式的單一化，不符合現代社會治理創新的發展趨勢，導致服務人力資源很難有效整合調動，服務規模、質量和效益很難有效提高。

2.構建公共法律服務體系投入不足、發展不均衡：

由于經濟發展水平、國民收入分配狀況、公共法律服務屬性定位等因素影響，我國各省公共法律服務在政府投入、均等程度等方面仍存在明顯不足。以廣東省為例，據初步統計，廣東省2014年平均公共法律服務的政府投入約3.1億元，其中，法治宣傳教育服務年投入約6千萬元，人均不到0.6元；法律顧問服務年投入約9千萬元，人均不到0.9元；人民調解服務年投入約8千萬元，人均不到0.8元；法律援助服務年投入約6千萬元，人均約1元（按5600萬人計算）；安置幫教服務年投入約8百萬元，人均約54元（按15萬人計算）；社區矯正服務年投入約1千萬元，人均約286元（按3.5萬人計算）。

3.公共法律服務體系管理運行的體制機制有待完善：

我國公共法律服務體系建設目前正處于探索起步階段，從宏觀上看，公共法律服務理論保障機制、組織保障機制、政策保障機制、經費保障機制、法律服務人才資源的培育機制、服務資源配置機制、政府購買服務機制、志愿服務機制、聯動協調機制、監督激勵機制、績效評價機制都正在探索建立中，遠未完善；從微觀上看，保障公共法律服務正常運行的制度和標準非常欠缺，標準化體系遠未形成，需要長期的持續努力加以建立完善。

三、構建我國公共法律服務體系的建議

對照國內外成熟經驗，針對我國現階段構建公共法律服務實踐中存在的問題，根據公共法律服務的理論屬性要求，提出以下幾個方面的建議：

（一）建立完善公共法律服務體系的績效評價

建立和完善公共法律服務績效評價機制，堅持以績效為導向，以群眾滿意為目標，以科學評價為依據，制定和優化評價內容、標準、程序和辦法。適時根據社會公眾的基本法律需求變化、公共法律服務的發展要求和全省經濟社會發展情況，動態調整公共法律服務的目標任務和標準，完善評價指標體系。探索績效評價結果公開的路徑和機制，自覺接受各方面的監督，提高評價的社會公信力。

（二）不斷強化公共法律服務體系的管理運行

加強公共法律服務的管理運行，重點是落實組織保障、政策保障、經費保障機制，推進公共法律服務的規范化、標準化。

落實組織保障。建立“黨委領導、政府負責、部門協作”的工作機制，把構建公共法律服務體系作為落實我省全面深化改革、基本公共服務均等化的重要內容，切實加強組織領導。落實政策保障。爭取黨委政府出臺政策文件，司法行政機關與相關部門聯合出臺配套文件，將構建公共法律服務體系納入各地經濟社會發展總體規劃和基本公共服務均等化范疇，作為法治建設、基本公共服務、社會治理和為民辦實事的重要組成部分。落實經費保障。提供公共法律服務是政府的責任，政府購買服務應作為公共法律服務的主要保障方式，同時輔之以法律服務提供主體承擔社會責任、開展公益服務等方式。

參考文獻：

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