論加強行政問責對我國法治進程的意義

摘 要 現代社會，民主與法治是社會普遍認可的價值觀念，也是多數國家在組建政府時基本的價值取向。作為政府規范化管理的制度保障，行政問責制度有助于貫徹憲法作為國家根本大法的尊嚴，建設法治政府，構建合理的社會政治生活秩序，建設社會主義和諧社會，并對我國的行政立法實踐有重要的指導意義。

關鍵詞 行政問責 法治 立法

作者簡介：李國平，中共長春市委黨校法學教研部，教師，副教授，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.361

現代社會，國家政治制度建設越來越完善，政府在各個方面均影響著公民的衣食住行。公權力的日趨強勢，使得通過立法對政府進行制約及監督變得重要起來。目前世界各國都采取依法治國的方針，平衡國家權力與公眾權力。通過對行政事務的立法及問責制度的實施，政府權力擁有者受到約束，人民擁有合理的法理依據保障自身權益，迫使行政人員審視自身行為，承擔相應責任，這是行政命令、道德約束等寬泛的制度及社會公約所不能達到的。

一、行政問責的概念解釋

行政問責制是各國普遍采取的民眾監督政府的管理體制，其本質是通過公眾對公權力的監督與責任追究，達到制止政府公權力濫用、保護公眾權益的目的。我國相關的法律文件及行政文件中，對行政問責制的概念及內涵并沒有明確的說明，相關專家也有不同的解釋。在筆者看來，行政問責制的闡釋沒有離開一些基本的問題：問責主客體是誰、問責涉及的方面有哪些、問責如啟動并實施等。由此推斷出，行政問責的含義是：相關問責主體對國家行政單位及其工作人員的工作進行監督，若未能正確履行相關責任義務，依法追究責任，相關單位及工作人員必須承擔相應后果。行政問責制度迫使行政單位必須正視自身的責任，并承擔相應的后果。

二、行政問責研究在國內外的現狀

相比之下，我國的相關研究仍有追趕空間。我國最早的行政問責起源于2003年非典期間，溫家寶總理針對疫情，對相關單位提出了嚴厲的批評。此后，我國才開始對行政問責進行詳細的研究，熱烈討論行政問責的法理基礎、行政問責的現狀及制度缺陷、行政問責的實踐建議等方面；我國政府也逐級制定相關文件并下發執行。

然而，我國的行政問責制度仍存在一些問題，行政監督法制化任重道遠：由于尚未建立起成體系的行政問責框架，相關文獻及政策文件仍然呈現散亂無章的狀態，沒有進行深入整體的研究，并形成高階法規；部分地方法規未能考慮上位法規，制定政策與法律沖突；問責缺乏統一的流程等系列問題仍然存在。國家立法缺席行政問責領域，造成我國行政問責具有隨意性、不規范性，甚至需要依賴外界輿論推動公共事件解決。因此，總結各級政府的實踐經驗與教訓、梳理行政問責的邏輯關系，完善行政問責制度，對我國政治生活、法制建設具有非常重要的指導意義及實踐意義。

三、加強行政問責對我國法治進程的意義

行政問責制度，立足于國家依法行政的基本路線，是建設服務型政府、推進依法治國的重要體現。它能夠對國家公權力的行使提供規范，保證民眾權利的最大化產生積極的作用。完善相關問責制度，保證國家行駛在科學、規范的行政管理道路上。中國中央政府及黨中央對于行政問責體系的發展與完善提出了明確的要求，規定要“依法實行問責制，加強對權力運行的制約和監督”、“健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”；2006年，國務院《政府工作報告》更是明確指出，將正式建立及推行行政問責制度。

行政問責制度對我國法治進程的重要意義，具體體現在以下四個方面：

（一）加強行政問責是貫徹憲法的要求，是憲法作為國家根本大法，其尊嚴的體現

憲法是我國的根本大法，對關于國家權利歸屬于人民、人民監督政府的規定，以及依法治國的原則，為我國行政問責制度提供了憲法依據?！稇椃ā返谖鍡l規定，“一切國家機關和武裝力量、各黨政和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權?！薄稇椃ā返谒氖粭l規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……”這就規定了公眾與政府的權利義務關系：政府機關向人民負責，民眾將公權力授權給政府，并對政府進行監督。政府機關及工作人員作為行政主體，其所作所為均不得超出法律規定的范疇，違者將面臨法律的嚴厲制裁。

（二）加強行政問責是建設法治政府的要求

依法治國是人類發展過程中重要的政治成果之一，經過系列理論及實踐的完善，已經成為民主世界普遍的價值觀。英國學者戴西認為，法制有三個層次。第一個層次，法制對政府特權、自由裁量權占據絕對優勢的地位，社會事務以法律為優先準則；第二個層次，法律面前人人平等，社會任何層級的自然人及法人皆要依從于法律，任何層級的自然人及法人擁有同樣的法律地位；第三個層次，憲法是國家的根本法，個人的權利來源于憲法。

1959年，各國知名法學家在德里聚會并發表宣言，正式確立了對“法治”概念的表述。宣言認為，法治的原則在于對行政權力的約束，并為此提供完善的法理及制度保障。立法機關要建立和維持保證人類尊嚴的法理依據。法治的原則即是法律至上，即使是政府機關也不例外，并且其權利的行使也應當以法律為準繩，不超出法律規定的界限。相應的，公眾對公權力的監督應有法可依、依法行事，對公權力濫用、不當行為的問責也屬于這一范疇，因此也應當制定相關法理依據。

當前世界，自由民主的理念深入人心，公民對自身權利義務的認識也不斷深化，他們更加注重對政府行政的正當性提出要求，這也促使行政理念更加偏向依法行政。關于行政問責方面，相關的法律法規尚待完善，相應的法律文本仍未制定，公權力的監督及追責仍然未成體系化，這正是目前我國法治進程需要解決的問題。

（三）加強行政問責是知道我國法制實踐的需要

1. 我國行政問責法規各自為政，缺乏有效統一的總攬性法律：

一個國家的法律法規體系是扎根于其獨特的政治土壤中、并反作用于社會環境的。行政問責制度涉及的主體及客體數量龐大，牽涉到國家的政治體系、法律體系、公民意識等種種因素，互相制約，不能簡單替代。然而，我國學界及實踐中，多數人傾向于建立一部囊括所有的《行政問責法》，來規范當前我國的行政問責制度。從國外的政治實踐及我國其他立法經驗來看，制定一部全面的、包括所有責任類型的行政問責法律，是非常不現實的。在立法過程中，有必要對各種問責主客體做出取舍，根據我國的法制進程、政治環境及公民參政議政的意識，建立起符合我國客觀情況的法律體系。

同時，在我國立法實踐上，已經制定的相關文件中，各地對行政問責的主客體，問責的范圍、流程所作出的規定，存在兩極分化的現狀：要么各地政府并沒有制定統一的價值標準，要么調理雷同，不顧及本地的實際情況。并且目前的法規中，對于行政問責的程序正義性，少有做出明確規定。

以上面臨的所有問題，都在于我國沒有一部總覽全局的高階法律，為各地規章制度進行約束和示例。以此為基礎，對我國現行的規章制度進行修正和調整，才能真正指導我國的行政問責實踐。

例如，我國是中國共產黨領導的多黨合作的人民民主專政國家。我國的行政問責主題及問責對象相對于其他國家，更有特殊性。相關的法律界定應該符合我國的政治生活的實際，順應國情。一般來說，行政問責的客體應當是各級行政部門及相關工作人員。而在我國，我國的各級黨委不僅負責制定政策，同時負責執行政策，還實現了對各級政府崗位的實際上的控制。很多地區，政府和黨委是一套人馬兩套牌子，政府多數情況下服從黨委。特殊的政治現實，要求行政問責的范圍還應擴大到黨內擔任行政職務的人員中間，這對于完善我國的行政監督、保持黨內優良作風具有非常重要的意義。

2. 我國行政問責受制于公眾輿論，缺乏中立有效的制度保障：

行政問責超前性地為政府決策、執行、結果進行約束和定義，政府工作人員據此為自身行為作出解釋，并為自身正當性進行辯護，也據此承擔過失帶來的責任。然而，目前我國的現狀是，我國行政問責程序的不健全，導致行政問責盲從民意，不能理性大型公眾性事件，民間及輿論對事件的傾向及關注，能輕易左右政府的處理意見，并對事件走向產生嚴重影響，動搖了政府的公正性及公信力。我國在單個公眾事件處理中表現出的漏洞，使我國行政問責制度的建立顯得尤為重要。

例如，我國行政問責制度中，設置了審計監督這一選項，目的是保證政府支出的透明公開。然而實際情況卻是：審計表面化，貪腐類事件時有發生，審計結果遭到公眾質疑卻缺乏有效跟進手段。行政問責制度的缺失阻礙了公眾的知情權。而遠期發生的三鹿奶粉事件，及近期發生的天津濱海新區爆炸事件、長江客輪傾覆事件等，政府前期反應遲緩，后由于強大的輿論壓力，才對涉事官員進行了處理，對于政府應負的責任、負責的原因，沒有具體的說明，無法有效引導公眾情緒，說服力不夠。

綜上，我國行政問責尚未形成體系化的制度，在立法及司法實踐中，概念模糊、隨性而動的現象屢見不鮮，缺少相應的執行標準。而由于我國特殊的行政體系，管理人員同時是運動員和裁判，因此依靠政府自身的自覺難以實現問責制度的確立。必須以各級人大等立法主體為先導，考慮中國實際情況，對行政立法實行有針對性的引導，才能實現行政問責的制度化、法理化，實現我國公眾對公權力的理性監督。因此，加強行政問責法制話，是我國行政實踐的迫切需求，具有重要的現實意義。

（四）加強行政問責是建設社會主義法治國家，構建社和諧社會的需要

近年來我國政治理論的一項重要突破，即為建設社會主義法治國家及和諧社會。法治區別于人治，作為國家重要力量的各級政府，必然要進行相應的調整，使政府運行在法律的框架內，遏制權利濫用。構建社會主義和諧社會，是指當產生沖突及矛盾時，各方處理手段能有有法可依、依法執行，處理方式公開公正，處理流程合理合法，后續保障救助制度完善。行政問責法治化的意義，就在于為制約公權力、減少民眾損失提供了法理保障，對約束行政機關及工作人員、提高行政能力及大眾服務能力，創造社會和諧起到合理引導、規范制約的作用。

四、結語

雖然我國在行政問責立法的時間上，相對西方處于落后的態勢，但由于我國政府擁有強力的執行能力，在其主導下，我國的行政問責立法正在成為后起之秀。政府有意識地對法制建設進行引導和建設，在我國更習慣“人治”、“德治”的政治環境中，將行政問責從運動層面，推廣到制度層面，以保障我國政府與公眾的良性互動，保護政府有法可依，執法必依，家長政府公信力，建設社會主義和諧社會。

整體而言，加強行政問責對我國法治進程具有重要的意義。其體現了現代社會法治理念的上升，在當前反腐倡廉、陽光理政的氛圍下，有助于維護社會公平公正的環京，保護公民權益不被侵犯，建設真正的法治國家。我們必須加快立法步伐， 建設完整的行政問責體系， 明確行政問責政府及公眾的權利義務，規范行政問責的流程管理，并著力提高政府人員的責任感及道德意識；除此之外，與行政問責立法相關的配套設施，包括信息公開、公務員績效考評機制等，也應相應制定，以實現全國范圍內的行政問責法制化、 制度化。

參考文獻：

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