對我國現行突發事件應對法律體系的分析及反思

欒穎娜

摘 要：由于人類對環境的破壞導致自然災害頻發，在國民經濟快速發展的今天，公共衛生事件和社會安全事件也頻繁發生。我們需要探索突發事件應對相關的法律制度。文章試圖在深入分析我國突發事件應對法律體系中存在的問題的基礎上，對如何完善我國突發事件應對的法律體系提出了自己的觀點與建議，從而縮小突發事件應對法律體系與實際需求之間的差距，以有利于實現社會的安全穩定與健康發展。

關鍵詞：突發事件 應對 法律體系

中圖分類號：DF0-05

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-076-03

目前，我國雖然有一些現成的防災、減災法律法規，但這些法律法規還沒有達到系統化，在現有的法律框架下，還沒有達到一個相對完整的程度，還沒能充分發揮其指導作用。近年來，自然災害事件頻發，地震、海嘯、暴雨等突發自然災害給國家和人民的生命財產造成了極其嚴重的損失，整個國家和社會都面臨著嚴峻的、生與死的考驗。在發生這些無情的地震、海嘯的時候，我們不無遺憾地看到了我國目前的突發公共事件應對機制和突發公共事件應對法律制度存在的缺陷。突發事件應對法律制度存在的缺陷和突發公共事件應對機制存在的問題，比如責任歸屬、應對處理程序、應對能力差等問題，使人們清楚地意識到，為了能夠填補突發公共事件應對法律體系的法律漏洞，我們有必要探索有關突發公共事件的法律制度，為突發公共事件應對法律體系的建設和運行機制的構建提供一定的理論依據。

一、我國應對突發事件立法的現狀

在對突發事件應對與處置的過程中，要想真正有效率地應對突發事件，往往取決于行政領導的做法。因此，這就需要賦予行政機關以更大的權力，以便能提高其對突發事件應對與處置的效率，以盡量減少突發事件帶來的危害。與此同時，還需要對公民的權利進行諸多必要的限制。但是，這種行政權力往往具有兩面性，如果權力使用不當就可能會損害人民的合法權益。因此，必須按照法律規定來授予行政權、限制公民的權利。在中國，隨著改革開放的進一步深化，人們的法律意識、權利意識正在不斷增強，這對于我國來說是一個歷史性的巨大進步。目前，在突發事件應對的法律體系方面，國家已經頒布了單獨的60多部法律、行政法規，以及超過50個部門規章，有關的文件超過110個。除此以外，還有一些應對突發事件的地方性法規和規章，而這些有關突發事件應對的法律、法規和規章，在實踐中起到了相當重要的作用。為了更好地加深對突發公共事件的認識，提高我國應對突發公共事件的能力與水平，我國在總結突發事件應對的經驗教訓的基礎上，制定了一部標準的用來處理各類突發公共事件的法律。2007年8月30日，我國全國人大通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，該法自2007年11月1日正式開始施行?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》的出臺，是我國法制建設中的重大事件?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》的出臺，標志著我國突發事件應對工作全面進入法制化，還標志著我國行政執法進入到了更為廣闊的領域?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》的出臺，有利于提高全社會應對突發事件的能力，有利于我們能夠有效、及時地控制、減少和消除嚴重危害社會的突發事件，有利于更好地保障人民群眾的生命和財產安全，有利于維護國家安全、環境安全和公共安全，從而有利于構建社會主義的和諧社會。

二、我國應對突發事件法律體系存在的問題

（一）應對突發事件法律體系中法律法規之間的協調性與系統性存在問題

目前，我國有關應對突發公共事件的法律法規相對簡單，處于較分散的狀態，主要運用有關部門法和行政法規。雖然在一定程度上，目前的突發事件應對法律法規可以解決一些困難，但是，這些法律法規規定的突發事件應對行政機構以及它們的權力，這導致現行突發事件應對法律體系的分散狀態。存在的問題是，如不協調好各級政府的相關行政部門，那些擁有專業技術職能的部門之間，缺乏一定的溝通與協作，只根據適用于自己的一套應對突發事件法律法規的事項。但有時那些存在沖突的突發事件應對法律法規、各部門之間、各部門法不能協調和相互彌補，使他們的力量不能最有效的整合。

（二）突發事件應對法律的內容可操作性存在問題

在突發事件應對的相關立法中存在一些原則性、概念性和抽象性的內容，比如，有些法律法規僅僅強調了立法機關對上級行政機關所具有的指導作用，有些法律法規只強調了上級行政機關進行協調與規劃的垂直關系，有些法律法規僅僅強調了突發事件應對措施的實質性的規定，有些法律法規僅僅強調行政機關權力的分配，有些法律法規忽視了下級行政機關和一些權力機構在處理突發事件中能夠發揮的重要作用，有些法律法規忽視了上下級行政機關之間有成效的配合與協調，有些法律法規忽視了對應對突發事件的執法程序的制約。雖然有關突發事件應對的法律法規所規定的一些法律原則是全面的，但是，對于應對突發事件的執行程序的具體實施細則與實施的方法卻規定得比較寬泛，這就使得法律中所規定的程序內容在實踐中不具有可操作性。在這種情況下，比如在突發性的地震災害中，由于現有的有關應對突發事件的法律法規的具體規定內容大多只是停留在表面上，沒有較為詳細具體的闡述，比如具體的應對突發事件的方法和手段，恢復重建的具體方案、救濟補償的具體標準等。如果不改變突發事件應對法律法規內容的寬泛化，如果不注重突發事件應對法律法規的實際執行情況，突發事件應對法律體系就不能滿足社會的現實需要，無法滿足社會發展的要求。

（三）突發事件應對法律法規的法律效力較低

目前，雖然我國存在一些關于應對突發事件的法律法規，制定了《軍事法》等許多具體的突發事件應對的法律法規，但這些法律法規一般僅僅適用于應對某些具體類型的突發公共事件，而對于那些多元性的突發事件應對的法律法規較缺乏。比如，對于突發事件造成的災害，災害之后的恢復重建工作，仍然是主要依靠有關行政機關采用行政手段進行，而缺乏關于災后重建的相關的法律規定。再比如，存在一些突發事件應對的法律和法規不能真正發揮有效作用的情況。一些地方政府在進行應對突發事件時，不能根據本地的具體實際情況有效地實施和執行突發事件應對的法律法規，而是采取機械的應對措施，有時還會制定一些與國家的法律法規相抵觸的規定?？梢?，我國現在的突發事件應對法律法規的效力較低，這個問題會影響到我國突發事件應對法律制度作用的有效發揮。

（四）我國突發事件應對的執法體系的權力與責任內容規定不夠明確

對于突發事件應對中政府各級行政機關的行政責任問題，現行突發事件應對法律法規中規定得不夠詳細。對于行政機關在應對突發事件過程中所具有的權力范圍、政府責任等缺乏比較明確的規定，尤其是行政機關在緊急狀態之時所具有的權力、責任，缺乏明確而具體的規定?？梢韵胂?，在這種情況下，政府的權力不受限制，當發生比較大規模的、嚴重的突發事件時，行政機關在進行突發事件應對時就有可能會濫用其權力，從而會損壞人民的正當的合法權益。因此，應該在突發事件應對法律體系中明確規定政府的權力、責任，防止政府的不作為、濫作為等問題。

三、完善我國應對突發事件法律體系的思考

（一）系統整合我國現行突發事件應對的法律法規

隨著《中華人民共和國突發事件應對法》的頒布實施，我國對于突發事件應對的法律法規已經初見規模，突發公共事件應對的很多法律問題都有了規定，這樣使得行政機關在應對突發公共事件時能夠有統一、系統的實施方案、救援方案、執法原則等，有利于充分發揮行政機關的救援作用。在此基礎上，系統整合了突發公共事件的法律資源，即以《中華人民共和國突發事件應對法》作為我國應對突發公共事件的基本法，而將其他的應對突發公共事件的特別法系統地、有機地結合起來，這樣就能夠使我國的突發事件應對法律形成一個體系，將會十分有利于我們對于頻發的突發公共事件的有效應對。

（二）建立完善與科學的突發公共事件應對的法律法規體系

如前所述，我國目前的突發事件應對法律體系還沒能形成系統化的整體，因此，應該將那些有關突發事件應對的特別法進行修改、完善，使得它們遵循共同的法律原則，形成有機的整體。這就需要對我國現有的突發事件應對的特別法進行修改與完善，使其符合《中華人民共和國突發事件應對法》的基本精神與原則。與此同時，我們還需要制定社會所急需的新的類型的突發事件應對的法律法規。這樣，突發公共事件應對的法律法規中就會涵蓋應對各種突發事件的基本法律原則、具體執法規范、行政機關權責、公民和社會組織的權利與義務。而且還可以明確不同的突發公共事件的處理方式，處理順序、基本操作流程，切實發揮突發公共事件應付法律法規的作用，實現其立法目的和法律價值。

（三）突發事件應對法律應適當給與行政執法部門更全面的權力

在突發事件的應對過程中，由于事態緊急，政府行政執法機關一定會對公民、企業的一些行為進行限制，如果不加以明確政府行政機關的具體權力的范圍，當行政機關執法時，很可能會由于權力界限不清、范圍不明的問題與公民、企業、社會組織等主體發生糾紛，極易造成社會的不穩定，影響行政機關對于突發事件應對的效率。因此，為了調動突發事件應對中行政執法機構的執法積極性，激勵其盡最大能力進行災害的救援與災難的救助，同時，也可以最大限度地避免群眾與政府之間的緊張關系與矛盾沖突，有必要的在突發事件應對的法律法規中，適度給予政府行政機關以更加全面、合理的權力。

（四）應該增加突發公共事件應對法律法規的可操作性

法律的價值在于能夠真正有效地實施。在應對突發公共事件法律法規體系的逐步完善的過程中，法律是否真正具有可操作性，它直接關系到突發事件應對的法律法規能否有效實施，能否發揮其法律法規的價值與作用。應對突發公共事件的實踐證明，必須有明確的法律制度，才能真正確保突發事件應對工作的有效進行，才能真正對突發公共事件加以有效應對。目前，我國的突發公共事件應對的法律體系存在的一個重要問題就是可操作性不強，原則性規定較多，已經難以應對越來越復雜和多變的公共突發事件。因此，在今后的應對突發公共事件的法律法規的修改、完善中，在新的突發事件應對法律法規的制定中，我們要重視增加具有可操作性的內容，只有這樣，突發事件應對的法律法規才能真正得到切實、有效的實施。

[基金項目：本文是2014年度黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目（扶持共建項目）《突發公共安全事件應對法律機制研究》的研究成果，項目編號：14E007]

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（作者單位：黑龍江科技大學 黑龍江哈爾濱 150022）

（責編：紀毅）