新型城鎮化視角下留用地安置制度分析及完善

林小標+張敏+張廷玉

摘要：土地是農民最重要的生產要素，同時肩負著社會保障功能。隨著我國城鎮化的發展，如何妥善安置被征地農民已成為政策研究的熱點。本文從留用地制度的內涵和特征出發，通過分析留用地權屬、規模、開發利用方式、利用方向及限制等要素，梳理我國留用地安置制度發展脈絡和當前存在問題，并從立法、行政、經濟等多個維度提出新型城鎮化背景下留用地安置制度的完善建議，為我國今后的征地制度改革和被征地農民的權益保護提供參考和借鑒。

關鍵詞：城鎮化；留用地安置制度；土地利用

中圖分類號：F321.1 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2016）11-0164-05

Abstract Land is the most important means of production for farmers. Besides， it shoulders the function of social security. With the development of urbanization in China， how to properly resettle the peasants has became the focus point of policy research. Based on the connotation and features of return land resettlement system，its development history and current problems in China were combed in this paper through analyzing the ownership， scale， exploitation and utilization mode， direction， limitation， and etc. The perfecting suggestions of return land resettlement system under the new urbanization perspective were raised from multiple dimensions of legislation， administration and economy. It provided references for the reformation of land requisition system of China in the future and rights protection of landless peasants.

Keywords Urbanization；Return land resettlement system；Land use

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，失地農民安置問題開始凸顯。據推測，按目前的集體土地流失速度計算，至2030年我國失地人口將接近8 000萬[1]。如何妥善安置被征地人口，維護被征地農民的權益，解決其生活及就業問題，已成為社會關注的焦點[2]。針對傳統的貨幣補償、招工安置等補償方式標準低、效果差、和社會經濟發展相脫節的問題，20世紀80年代廣東深圳、南海等地率先開展了征地留用地安置制度的探索，并逐漸將先進經驗推廣至全國大部分中東部省份，其間誕生了諸如“深圳模式”、“杭州模式”、“咸嘉模式”、“廈門模式”等影響全國、廣為借鑒的成功案例[3-9]；但也在實踐中暴露了如政策適用范圍的差異性、法律法規設置的滯后性、集體留用地開發的風險性等一系列問題。如何在立足區域實際的基礎上借鑒先進經驗，完善立法并引導村集體組織發掘留用土地潛力，從而為被征地農民帶來長期穩定的經濟保障成為亟需解決的問題。

1 留用地內涵與基本構成要素分析

征地留用地是指政府在征地過程中，為減少阻力，降低征地成本，同時保障被征地農民的長遠生計，在設置用途限制的前提下，在征地范圍內，按一定比例劃定的生產生活預留地，留予被征地村民集體經濟組織從事生產經營，以產生穩定長期的收益反哺被征地農民，使被征地農民能夠享受到城市化進程中集體土地非農化帶來的增值收益。

土地是農民最重要的生產要素，同時也肩負著社會保障功能。在城鄉二元化結構下，土地對于農民的意義不言而喻。在過去數十年里我國走過的高速城鎮化道路實質上是一條依靠擠壓農村，轉移農村的土地、人口、資源等要素貼補城市發展的道路，在“土地財政”語境下，作為土地征用者和土地市場壟斷者的地方政府，同時扮演著運動員和裁判的角色，將土地轉變用途出讓后得到的差價收入囊中，而在這場土地收益分配中，農民通常只能得到總收益的5%～10%[10]，這種巨額“剪刀差”對于失地農民來說顯然是不公平的[11]。

與過去“廉價城鎮化時代”不同，讓被征地農民平等地享受城鎮化帶來的增值收益是新城鎮化背景下征地制度改革的重要目標[12]。相比傳統征地補償方式，留地安置顯然更有利于農民分享土地開發后的增值效益，對于維護農民合法權益，提高農村生活水平，保障社會穩定，發展集體所有制經濟，促進城鄉資源要素流轉有著重要意義。在當前以及今后較長的一段時間內它仍將作為破解征地難題，保障被征地農民群眾生活及發展的一個重要征地補充形式。

留用地安置補償的實踐源于20世紀80年代的特區深圳，政府通過給原村集體劃定一定面積的留用地用于發展集體經濟，很好地解決了被征地農民的住房和就業問題，同時也降低了政府的財政壓力。這種同時兼顧失地農民、村集體、政府三方利益的模式甫一推出便得到各方關注，此后，浙江、上海、河北、重慶、福建、海南等地也開始了留用地安置探索[13]。各地結合地區實際，在操作中對留用地的權屬、規模（比例）、開發利用方式、利用方向及限制做出了不同的規定和要求。

1.1 留用地權屬

由于我國土地制度的特殊性，留用地的權屬只有兩種。一是留用國有土地，即政府將土地征收后，根據城市規劃和功能管制在征地范圍內或者鄰近區域劃出地塊以協議或劃撥形式交予被征地集體使用。目前采用這種所有制形式的地區比較多，包括北京、上海、河南、杭州、廈門等地區。二是留用集體土地，即保留集體所有，只辦理農地轉用手續，在符合城市規劃和功能管制的前提下發展二、三產業。這種形式主要以華南地區為主，包括廣東、海南下轄各市。

留用地權屬的不同主要體現在期限上，《土地管理法》明確規定國有土地有償有期限使用，按住宅用地70年，工業用地50年，商業用地40年計，而集體土地沒有期限限制；另外，比較優缺點而言，留用國有土地安全系數高、用途廣泛，方便政府規劃管理，但成本相對較高；留用集體土地成本低、程序簡單，被征地農民享受更長期的收益，但權能受限，存在一定的安全隱患。這兩種所有形式互有優劣，筆者傾向于將留用地權屬收歸國有。政府可以先將土地收歸國有后以劃撥的形式返還村集體，這樣做一是有利于統一的權屬管理和規劃；二是杜絕了“二次城中村”的形成，不為未來的土地管理埋下隱患；三是劃撥形式無償無期限，能夠在不改變土地權屬的前提下長期為被征地農民保障生產生活用地。

1.2 留用地規模

在留用地安置中，最重要的問題就是留用規模（比例）的計算，這直接關系未來村集體經營留用地獲得收益的水平。在實踐中各地從自身情況和未來發展的角度出發進行核定，對劃定比例沒有統一規定，一般在征地面積的5%～10%左右。如浙江、廣東規定以10%～15%為準；上海5%～10%；廈門、杭州10%；惠州市規定已征地結束者按15%計，征地面積小于標準50%的則以10%計。除了以具體數值確定比例外，還有部分地市以征地人口數確定留用地規模，如河南鞏義市；以人均耕地數確定留用地規模，如福建沙縣。

事實上，決定村集體經營留用地未來收益水平的因素除了留地規模（比例）外，還在于留用地所處的具體區位[14，15]。遠離城市、居民點、交通干線的留用地預期收益勢必低于同等面積區位更好的留用地，因此，留用地的就地返還或異地調劑往往成了被征地村集體和征地主體博弈的重點。

1.3 留用地開發利用方式

留用地的開發利用是保證被征地農民是否增收并得到真正安置的關鍵一步。經過多年的實踐總結，留用地開利用大致有以下4種模式：

1.3.1 自主開發經營 即農村集體經濟組織在不尋找合作方的前提下通過自有資金投資開發項目，并獨立負責建設和運營的開發模式[16]。這種模式高風險和高收益并存，同時需要充足的資本作為支撐，便于實現集體資產最大化。在我國一般為珠三角、長三角等商品經濟發達，商業意識活躍地區的農村集體經濟組織所采用。建設項目多為一些層次相對較低的廠房、商鋪、酒店等，如杭州市三叉街區近年來自主開發了三新大廈、新業大廈等6個留用地項目，年收取租金1.2億元，股民年人均分紅1.5萬元[17]。

1.3.2 合作開發經營 是指農村集體經濟組織選擇安全可靠、具有相關資質和開發運營實力的合作方組成合作公司，由農村集體經濟組織以土地作為資本折價入股，開發商以資金入股進行開發建設，并依照協議，依約分得相應地上建筑物的物業產權及收益的開發模式。由于有相關資質的企業進行運作，合作開發經營模式具有較穩定的收益率，但對合作企業來說風險偏大，收益期較長，與村民、村組織可能發生分歧或者意外因素干擾公司運營，因此近年來開發商都比較謹慎看待這種模式。

1.3.3 自主租賃模式 是指農村集體經濟組織選擇具有開發實力的公司并與其簽訂土地租賃合同，由租賃公司定期支付租金，獨立承擔項目規劃和建設運營事宜，是當下廣為流行的一種開發模式。這種模式勝在簡單、便于操作，對于作為甲方的農村集體經濟組織而言具有投資小、收益穩，合同關系簡明易懂的優勢。而對于乙方的租賃企業來說則不需要與農村集體經濟組織發生經濟交集，避免了合作開發經營模式下可能存在的掣肘和“外行指導內行”的問題。

1.3.4 物業回購模式 即由政府將留用地出讓后，根據預先設置的條款回購部分商用房并交予農村集體經濟組織作為三產用房以獲取收益的一種開發模式，屬于政府主導開發的范疇。這種模式肇始于浙江麗水廈河村留用地開發項目，該項目在成功處理了農村集體經營性留用地供地問題的同時，巧妙地滿足了經營性用地必須招拍掛出讓的政策要求，從而實現了安置用地物業化的轉變，為創新留用地開發模式提供了一條新思路[18]。

1.4 留用地利用方向及限制

在留用地利用方向上，各地政策普遍鼓勵農村集體經濟組織發展二、三產業，鼓勵發展低風險、高穩定性的租賃產業以保障被征地農民的生活與發展。絕大部分地區都嚴禁將留用地進行房地產開發，這是因為房地產投資具有的高風險性，不但與設置留用地安置制度的初衷相背離，而且還可能擾亂正常的房地產市場秩序，造成經濟震蕩和社會不穩。但也有例外，如浙江溫州明確只要獲得村集體多數同意，留用地也能獲準進入房地產市場[19]。

2 當前留用地安置制度存在的問題

2.1 法律缺位，缺乏統一規范

首先，盡管于第五十條提及政府應當支持被征地村民、村集體開發經營，但《土地管理法》及其實施條例均未明確提及留用地及其相關概念，上位法的缺失導致留用地安置制度的權威性大打折扣；其次，各地政府各自制訂差異性極大的留用地政策，缺乏統一的規范性文件進行約束，造成表達模糊、理解偏差、操作混亂。如廣東規定留地比例為10%～15%，在征地協調過程中為了降低征地難度，地方政府往往“就高不就低”，一律以15%承諾被征地方，忽視了區域差異性，加重了地方政府財政負擔。

2.2 布局散亂，規劃實施困難

由于大部分農民鄉土觀念濃厚，安土重遷的傳統思維仍然根深蒂固，在分配留用地時往往無法打破行政界線，實現行政區域之間的統籌規劃。留用地安置往往只能在被征地行政范圍內或者附近進行，一方面造成了留用地零星破碎、布局散亂無序，規模效應無從發揮，不利于集約利用挖掘留用地潛能，影響招商引資效益最大化；另一方面，有的被征地村集體雖然手握安置指標，但因為項目無法通過土地規劃、城市規劃要求，最后只能以“飛地”、“插花地”的形式予以落實[20]。

2.3 經營粗放，效益普遍低下

被征地村集體普遍無法引入效益好、層次高的高新企業，多數企業產品附加值低、科技含量不足；許多留用地以出租房屋為主，自主經營和合作經營性質的項目占比極少，商服用地也存在著檔次低、設計建設粗陋的問題。同時由于征地補償款分到失地農戶，大部分農村集體經濟組織因財力有限，無力開發手中的留用地，致使留用地拋荒閑置，甚至有部分村集體在征得大多數村民同意后將留用地使用權出售，忽視土地資產長遠角度上的保值增值。

2.4 尋租腐敗，暗箱操作盛行

在村級集體經濟組織里，留用地的經營一般交予內部成員處理，留用地收益能否公平分配主要取決于村集體領導干部的自覺。因為農村集體經濟組織治理結構的不健全，近年來村官違紀違法、侵吞集體財產的事件屢屢見諸報端。部分村干部在分地時利用職權截留留用地，致使村民留用地減少甚至無地可分。在城鎮化急劇擴張的浪潮下，不少村干部通過將留用地轉讓予開發商牟取不法暴利。

3 對策與建議

3.1 高屋建瓴，規范地方法規文件

積極推動留用地安置立法，在《土地管理法》及其實施條例中明確留用地安置制度，提升其效力層級，為之后可能出臺的全國性政策夯實基礎。一方面中央要系統總結各地關于留用地安置的規范性文件和實踐經驗，對留用地概念性質、使用限制等內容做出相應規定，消除各地文件中難以自洽的法理漏洞；另一方面要發揮地方立法的靈活性，在留用地規模、適用條件等方面結合地方具體實際出臺規定，形成中央-地方法規的良好互動。

3.2 成片定點，統一規劃留地項目

綜合協調多種發展規劃需求，明確集中連片劃定留用地的原則，打破行政界線，鼓勵多個村集體共同規劃安置留用地，避免零星劃定以便規劃管理。對于異地安置建立“雙保險”機制：一方面提高異地安置的行政服務質量，對安置農民申以利害，以誠意打消其顧慮；另一方面以留用地指標貨幣化的形式補償不愿異地安置的被征地農民，確保留用地規劃的貫徹實施。

3.3 搭橋鋪路，合力破解低效難題

土地低效利用長期以來就是土地利用與管理領域的研究課題，破解此難題遠非一日之功，需要各方的共同努力：第一，作為留用地政策的實施者和規劃的編制者，地方政府應利用自身在影響力、公信力上的優勢以及對政策的熟悉，積極為村集體招商引資、延攬項目；第二，設立被征集體經濟培訓課程，強化基層管理者的市場意識，提高其對留用地開發、建設及運營水平；第三，構建融資平臺幫助農村集體經濟組織拓寬融資渠道，對有困難的農村集體經濟組織實行資金貼補優惠政策，減輕其留用地開發成本。

3.4 定崗定責，建立長效監督機制

由國土、規劃、建設、民政等部門按照職責明確分工，對留用地的分配及使用進行全面監管，核實歷史記錄，明確已批留用地兌現狀況；實現留用地數字化管理，向被征農村核發留用地指標卡，做到全程監察，信息共享；做好政策宣傳工作，提高群眾的法律意識，完善公示制度，真正保障群眾的知情權、參與權和監督權，避免國有、集體資產流失。

2000年以來中國城鎮化年均提高1.36個百分點，城鎮化正處在加快發展時期[21]。新型城鎮化的核心是以人為本，作為城鎮化迅速發展的農業大國，目前我國對于失地農民安置的政策研究仍處于滯后狀態，如何平衡發展過程中城鄉二者的關系？如何使農村平等地享受到發展帶來的成果？在這個層面上，對于留用地安置政策的研究不但有助于完善我國社會保障制度，實現對失地農民的合理補償，也將促進城鄉統籌發展及社會繁榮穩定。

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