稅收執法面臨哪些風險，如何應對

周密

【摘要】經過多年法治建設，我國已經制定了一系列有關稅收的法律法規，但我國的市場經濟發展還不完善，信用體系建設也不夠成熟，這為實現依法治稅帶來一定阻礙，我國的稅收行政執法也受到各種因素約束，這不僅削弱了稅務機關的執法權威，也損害了稅務機關的社會形象。

【關鍵詞】稅收 行政執法 風險防范 【中圖分類號】F253 【文獻標識碼】A

稅收行政執法是稅務機關執行相關法律法規的行為。稅收行政執法風險是指外部環境因素導致稅務機關在征收、管理以及檢查稅款的過程中存在違法行為，并為此承擔行政、法律和經濟風險。稅收行政執法的風險存在意味著稅收中可能產生稅收行政執法部門及其工作人員的腐敗行為，降低了稅收行政執法工作的效率，侵害國家財產和納稅人的利益。但稅收行政執法風險是責任風險，具有可控性，為此我國可通過一定的手段防范稅收行政執法風險的發生。

稅收行政執法風險的主要表現

稅收征收管理方面。首先，在稅務管理各個環節上存在執法風險。在稅務登記上存在漏征漏管的現象，一部分納稅人不主動繳納稅款，而稅務人員也并未進行催辦。在登記內容上由于審核不嚴或者未調查核實，造成登記內容虛假或失實。還有一些納稅人并未辦理稅務登記注銷便一走了之，這也造成稅款流失或者發票遺失。在發票管理方面，稅收人員對發票的開票限額、領用、代繳、票種核定、代開發票方面也存在把關不嚴的問題，這為稅務管理埋下稅款流失的隱患。在納稅申報環節上，稅務人員在審核納稅申報中，僅僅將之作為一種形式工作，并未真正去調查核實；其次，在稅款征收環節存在多方面的行政執法風險。在稅款征收中，稅收行政執法人員要考慮到稅款的稅目、稅率、所屬期，它的預算級次與入庫級次，是否存在減免退補等等因素，這些環節都可能出現稅收行政執法風險；最后，在稅務檢查環節也存在行政執法風險。這主要表現在：一是稅務人員在檢查選案上具有隨意性，而且還存在重復檢查、多頭檢查的問題，還有的并未履行承諾保護舉報人信息、兌現獎勵等。二是稅務人員在檢查中并沒有按法定程序進行檢查，調查取證的方式不規范，取證調查水平不高。三是在審理環節，并未按規定舉行聽證會，審理程序不規范。四是在執行環節存在稅務文書送達不及時、稅款入庫執行緩慢等。

稅務行政處理方面。稅收的保全、強制執行以及稅務行政處罰等都屬于稅務行政處理。在這一過程中，主要存在以下三個方面的風險：執法程序的風險；濫用執法權力、忽視執法權限；自由裁量權使用上的風險。

稅務行政救濟方面。稅務行政救濟主要是指稅務行政復議和稅收行政賠償。在這類案件中違法違規的行為也給稅收行政執法帶來風險。如在行政復議中，存在對行政復議訴求不受理、不審查、超期不答復等不作為行為，還有復議機關為了避免成為被告，不惜違背法律做出復議決定，有的未將復議決定及其時間通知申請人，引發訴訟時效問題等等。

稅收行政執法風險的成因分析

稅收執法法律不完備。首先，我國的稅收實體法中存在不確定的要素，這使得稅收執法人員難以把握。目前我國在稅收實體法上有單行法，也有各種行政法規、規章。但在實體法內容上，對很多稅種的征收要素并沒有做出具體規定，因此稅務執法機關在實踐中擁有很大的自由裁量權，最終導致征稅結果摻雜著大量主觀因素。其次，我國稅收在立法內容上具有滯后性。當前我國使用的稅收實體法依然是20世紀90年代初制定的，當時的經濟發展狀況、企業發展水平已經與現在有較大差距，稅務立法顯然要落后于現實的社會發展。最后，我國在稅收程序法上的規定過于籠統，缺乏具體操作指導。

稅收計劃管理存在稅收行政執法風險。我國目前的稅收計劃制定的依據主要是上一年的稅收完成數和預計今年經濟增長速度。但上級政府和當地政府的預計可能會存在偏差。在稅收行政執法中還存在文書不規范、不嚴謹的問題，一些稅收行政執法人員在執法過程中沒有收集證據的意識，執法質量不高，這都為稅收行政執法風險的發生埋下隱患。

納稅人納稅遵從度不強。在市場經濟中，納稅人有追求個人利益的強烈動機，所以當逃稅的利益大于逃稅風險時，納稅人很可能會違法逃稅漏稅，以獲取更多利益。納稅人依法納稅的遵從度必然會增加稅務部門的行政執法行為，這也相應的增加了稅收行政執法風險。

外部環境的影響。首先，地方政府存在干涉稅收行政執法的行為，地方政府為了招商引資，發展地方經濟，便希望以稅收優惠政策吸引企業，并不惜為此干預稅收執法，但由此引發的風險往往要由稅務機關承擔。其次，我國稅收立法與其他法律之間缺乏協調性，這也導致稅收部門很難與其他部門進行協調執法，導致稅法難以貫徹落實，也形成一定的執法風險。

稅收行政執法風險的防范舉措

完善稅收法律體系。首先，我國要完備稅收法律體系，這是規避稅收行政執法風險的基礎，應出臺稅收基本法作為稅收法律體系的主導，建立稅收實體法與程序法并重的框架，提升稅收法的法律層次。其次，在稅收立法上要注重規范化和系統化，對滯后于當前社會經濟發展狀況的稅收法律法規進行清理，將經實踐能夠較好指導稅收行政執法的規章制度可升級為法律，還要解決部分稅收法律與其他法律不協調甚至相抵觸的狀況。最后，我國要建立起稅法公告制度，提升稅收立法的透明度。

提高稅收行政執法隊伍的素質。歸根結底，稅收行政執法風險是因執法質量不高造成的，而稅收行政執法人員的素質又直接影響稅收行政執法的質量。為此，要防范稅收行政執法風險，必然要提升稅收行政執法人員的素質，建立一支專業化的稅收行政執法隊伍。首先，要對稅收執法人員進行法制教育，防止其濫用職權，避免執法工作中的不規范性，使之依法行政，降低稅收行政執法風險的發生率。其次，要加強稅收執法人員的專業教育，定期對稅收行政執法人員進行業務培訓，可以就執法過程中不符合規范的執法行為進行重點教育，盡快提升稅收行政執法人員的業務水準，從而確保稅收行政執法質量，防范風險發生。最后，還要建立能進能出的人事管理制度，應該將那些能力不足或者以權謀私者逐出稅收行政執法隊伍，并吸納具備專業素養、擁有良好職業道德的人員進入隊伍，保障稅收行政執法隊伍的整體素質，降低稅收行政執法風險。

完善稅收救濟制度。我國應關注納稅人權利的維護，并建設完善的納稅人救濟制度，當稅收行政執法與納稅人之間發生爭議時，要保障納稅人有充分表達自己意見的權利與空間。稅收行政執法人員也應提升自身的服務意識，通過創新服務提升自身的服務水平，要能夠將稅收執法與服務相結合，關注納稅人的現實困境，建立稅收行政機構與納稅人之間的和諧關系。要想降低稅收行政執法風險，稅收行政執法機關還應合理引導納稅人權利的使用，避免其走向極端，這也是對稅收行政執法機構自身的一種保護。

建立執法責任制與監督機制。首先，要建立稅收行政執法責任制。在稅收執法體系中，要關注執法崗位與上下環節之間的銜接適配，梳理稅收行政執法流程，規范執法的各個環節。隨著稅收法制建設的完備以及信息化建設的發展，我國的稅收行政執法工作也應與時俱進，及時更正那些不符合現行法律以及社會發展要求的工作規定。在稅收行政執法責任制建設中，最為關鍵的是要建設一套科學的評議考核體系，考核標準應以提高效率、避免重復和資源共享為目標，形成一個包括征管質量、目標管理等在內的綜合考評體系。在考核方式上，可以引入信息化手段，這不僅能夠提高考核效率，還能夠保證考核的公平性和客觀性，防止個人主觀因素對考核成績進行干擾。另外，推行稅收行政執法責任制，對存在執法過失的人員進行相應的責任追究，促使稅收行政執法人員自覺規范執法行為，從而降低執法風險。其次，是要建立稅收行政執法監督機制，尤其是要充分動員外部監督力量，如鼓勵納稅人和媒體監督稅收執法人員以及稅務機關的執法行為，使之成為促進稅收行政執法人員規范執法的外部力量。

（作者單位：長江大學文理學院）

責編/王坤娜 美編/楊玲玲