“兩法銜接”調研報告

摘要：自2011年行政執法與刑事司法相銜接工作開展以來，尤其是中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》后，“兩法銜接”工作是近年來行政執法部門、司法機關乃至社會各界共同關注的一項工作。筆者通過對JY區檢察院“兩法銜接”工作實證調研，分析“兩法銜接”工作中所遇到的具體問題，并提出相關對策建議，以供省人大參考，不足之處，望多指教。

關鍵詞：兩法銜接；行政執法；刑事司法

中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）08-0112-01

一、瀘州市JY區檢察院“兩法銜接”工作實證調研

自“兩法銜接”工作展開以來，瀘州市JY區檢察院推動本轄區“兩法銜接”工作中主要包括以下幾個方面：首先，成立工作機構，提供組織保障。成立了“兩法銜接”工作領導小組，檢察長任組長，其他行政機關負責人為副組長，相關內設機構負責人為成員，領導小組辦公室設在JY檢察院偵監科，負責日常事務，并確定專人作為聯絡員，負責具體案件的協調、聯絡。同時，JY區檢察院還制定了《開展行政執法與刑事司法加強銜接專項行動方案》，對重點單位、重點區域進行劃片分解，落實到單位，責任到人，建立起至上而下，層層負責的工作機制，為之后“兩法銜接”工作的有序開展提供了堅實的組織保障。其次，致力平臺建設，提供技術支撐。2015年4月1日“兩法銜接”平臺正式運行以來，JY區檢察院依托“兩法銜接”平臺查詢行政處罰案件200余件，要求行政機關提供案件材料50余件，對13起涉嫌犯罪案件開展立案監督，公關機關立案偵查13件，公訴部門起訴2件。再次，健全工作機制，確保工作實效。JY區檢察院同行政執法部門分別簽訂了《關于行政執法與刑事司法加強銜接配合的實施細則》，進一步規范了相關部門的執法行為和辦案流程，強化了與公安、工商、稅務、質檢、食藥監、衛計委等行政執法部門的聯系和配合，形成了信息共享、案件通報、案件移送、提前介入、監督制約等各項工作機制，使各方配合有章可循、自然暢通。

二、瀘州市JY檢察院“兩法銜接”工作問題及分析

JY區檢察院開展“兩法銜接”以來，雖然拓寬了立案線索渠道和增強了立案監督活動的主動性，但同時還存在不少問題，例如，行政執法機關主動移送案件意識不強；檢察機關監督觸角延伸不夠；配套法律不完善等，現就具體問題及原因分析如下：一是移送機關工作主動性兩極化明顯，2013年以來共移送涉嫌犯罪案件21件21人，主要移送單位為食品藥品監督管理局、安全生產監督管理局，因此，部分單位移送數量大，部分單位移送數量少甚至無案件移送，筆者認為原因在于部分單位行政執法輻射面窄、行政執法總量小以及案件移送意識不強。二是移送案件罪名范圍相對固定，行政執法機關移送的涉嫌犯罪的案件主要集中食品安全、勞動安全等領域，罪名范圍較固定，筆者認為這是由于部分行政執法機關本身可執法面小、執法對象小以及附屬刑法缺失或者過于原則所造成的。三是有案不移、以罰代刑的問題仍然存在，一方面行政執法機關在是否涉嫌犯罪上缺乏敏感性，另一方面有的行政執法機關受地方保護主義或部門保護主義的影響，導致對破壞社會主義市場經濟秩序和社會管理秩序等犯罪的打擊力度不強。四是移送后公安機關立案率不高，造成這一現象的原因主要有：行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件質量不高、移送的案件未達到刑事立案標準、失去證據收集條件或認識分歧等原因。

三、瀘州市JY區檢察院完善“兩法銜接”工作的建議

JY“兩法銜接”工作雖已開展五年，但仍存在上述眾多問題，并且部分問題相信不只是JY的特殊問題，有的可能也是本市、本省甚至是全國性的問題，現就針對JY區檢察院在“兩法銜接”工作所遇問題，筆者擬從以下幾個方面提出相關建議，以資“兩法銜接”工作實踐參考。第一，進一步明確檢察機關的法律監督權。由于“兩法銜接”機制本身立法位階較低，建議把握《中華人民共和國人民檢察院組織法》修改機會，將檢察機關在“兩法銜接”機制中的法律監督權予以明確并應賦予檢察機關知情權、糾正權和移送建議權。第二，進一步完善信息共享平臺機制，信息共享平臺的建設好壞直接關系著檢察機關是否能充分行使知情權，一方面要適當擴大上網的案件范圍，筆者建議，對于行政執法機關辦理的行政處罰案件若是使用簡易程序的則可不錄入信息共享平臺，但對于行政執法機關辦理的使用普通程序、聽證程序作出的行政處罰案件應當錄入信息共享平臺；另一方面，必須明確信息錄入時限問題，建議規定凡達到刑事追訴標準的案件，行政執法機關應當在3日內錄入案件信息，其他案件應當在7日內錄入相關信息。第三，進一步完善案件移送機制，一方面明確移送的標準或條件，因此建議對行政執法機關移送案件的標準不宜要求過高，應當低于偵查機關的立案標準，只需有證據證明違法事實涉嫌構成犯罪即可；另一方面明確移送的時間點，建議行政執法機關在執法檢查時，發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應當立即向公安機關移送，而不能進一步查清事實并作出行政處罰后在移送，其他情況下可以再作出行政處罰后移送立案。第四，完善附屬刑法規范與刑法典、行政法的銜接，附屬刑法便是其他單行法出口，而刑法中作為法定犯入罪條件的“情節嚴重”之類規定則是刑法的入口。在“兩法銜接”工作中起著橋梁作用的附屬刑法卻處于較為混亂的局面：我國附屬刑法規范在大部分情況下都只是對刑法的引證性規定；我國附屬刑法規范過于概括、籠統；我國附屬刑法規范往往與刑法典的規定缺乏協調性。因此，系統梳理、完善我國的附屬刑法規范，便作為一個迫切而突出的問題擺在我們面前。

要將“兩法銜接”工作推上一個新高度，就必須完善附屬刑法，使之與行政法、刑法的銜接更加自然。完善附屬刑法的選擇有兩種模式：一是持散在式模式，以修改相應的單行法律的方式，對每一附屬刑法規范予以完善；二是通過法律編纂的方式，將所有單行法規中的附屬刑法規范統一梳理而形成一部單獨的附屬刑法典。當然，無論采取哪種方式，我國附屬刑法的完善都將是一項浩大而復雜的系統工程，但卻又是不得不推進的立法工作。

推動“兩法銜接”工作走上法治化道路，仍有眾多工作要做，除上述幾點外，還涉及到行政證據與刑事證據的銜接問題、行政處罰與刑事處罰的銜接問題以及獎懲考核制度的建立的問題。

作者簡介：劉雪峰，男，四川大學法學院在讀碩士。