從依法行政淺談法治政府的建設路徑

徐靜

【摘要】法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作為行使國家行政權力的各級政府及其組成單位要根據憲法和法律的規定產生和建立，其職權和職責由法律規定，其行使權力的方式和程序由法律確定，其是否越權和濫用權力由法律評價，其權力的行使過程及其結果受到法律監督和控制。

【關鍵詞】依法行政;法治政府;建設路徑

一、基本內涵

1、“人治”與“法治”的兩次辯論

第一次辯論：春秋戰國時期，儒家和法家針對“人治”還是“法治”展開了歷史上的第一次辯論。儒家主張人治，孔子說：“文武之政，布在方策，其人存，則政舉;其人亡，則其政息”;法家主張法治：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯。威不兩措，政不二門，以法治國，則舉措而已?！?/p>

第二次辯論：古希臘思想家柏拉圖和亞里士多德在“人治”和“法治”上展開了又一次的辯論。柏拉圖主張“哲學王”的賢王政體，寄政治優良之希望于君王的賢明、愛智、靈活之特性上;而亞里士多德則希望通過理性來掌管政府，懷疑由柏拉圖提出的賢王政體的可靠性與穩定性。

2、“依法行政”從思想里走到制度上

法國啟蒙時期思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！?/p>

黨的十一屆三中全會確立：“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治十六字方針;十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略;十八屆四中全會將深入推進依法行政，加快建設法治政府作為第二大任務提出;2016年十八屆六中全會《準則》和《條例》給黨內政治生活提出明確要求。

3、基本概念

依法行政，是指國家機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行管理的活動。

法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作為行使國家行政權力的各級政府及其組成單位要根據憲法和法律的規定產生和建立，其職權和職責由法律規定，其行使權力的方式和程序由法律確定，其是否越權和濫用權力由法律評價，其權力的行使過程及其結果受到法律監督和控制。

二、依法行政基本要求

十八屆四中全會提出了建立法治政府的科學藍圖——職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。因此，要想做好依法行政工作，必須做到以下要求：

1、合法行政

行政主體資格、行政權力的享有和行政權利的行使必須要有法律依據，法外無行政。法律具有最高的權威，人人受法律支配，人人只受法律支配，即“王”在法下。當行政執法時遇到相關法律條文沖突時，下位法必須服從上位法。洛陽李惠娟法官案就是最直接的說明。2003年5月27日，李慧娟在一起民事案件中判決《河南省農作物種子管理條例》的某項條文和《中華人民共和國種子法》相沖突，因此“自然無效”。該案判決引起了河南省人民代表大會的強烈不滿，要求撤銷李慧娟的法官職務，洛陽中院隨即免去了李慧娟助理審判員的職務并撤銷其審判長之職。但在學術界的強烈反對下，2004年李慧娟恢復了工作。

2、合理行政

合理行政是合法行政原則的補充和平衡，它要求行政機關在行使自由裁量權時要公正、理性，同時還要適當、合理。

3、程序正當

任何人不得成為自己案件的法官，對他人做出不利的行政決定前，應當履行告知義務，并聽取其意見。

4、高效便民

行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織的合法權益。

5、誠實守信

誠實守信不僅是政治道德在法律上的表現，也是依法行政的重要內容。行政機關的行為代表國家，而國家法律法規會發生修改、廢止，政策也會發生調整，這就需要政府負責地、誠實守信地承擔責任，以維系政策的持續性。

6、權責統一

法律賦予行政機關的職權，實際上是賦予行政機關的義務和責任，行政機關必須采取積極的措施和行動依法履行其職責，擅自放棄、不履行其法定職責或違法、不當行使其職權，要承擔相應的法律責任。

三、推進過程中面臨的突出問題

1、有法不依

對“有法必依”中的“法”的理解存在偏差。

在我國，黑頭文件主要是指具有法律性質的文件;紅頭文件則專指行政機關針對不特定的公民和組織而制定的文件，是具有普遍約束力的規范性文件;白頭文件是區別于紅頭文件而言的，是指那種非正式的，發文機關色標識的，用于一般日常性通知之類的文書的俗稱。然而，在日常的行政過程中，因為領導干部的一句招呼、關照，使得黑頭的（法規）不如紅頭的（文件）、紅頭的不如白頭的（領導批示），將依法行政工作無法推行。

黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

2、執法趨利

某些執法單位從部門利益出發，給執法人員下達罰款任務，對于違法行為不及時制止，而是任其發展，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法?！督洕胄r》欄目曾報道，江蘇徐州交警亂罰款成為當地一害，一家公司一年內被罰200萬，執法人員竟直言：不這么罰任務完不成。

3、執法不嚴

我們在看歐美電影是應常會有這個場景——你好，我是警察，這是我的證件，就某個案件需要調查，請配合。你有權保持沉默，但你說的每一句話都會成為呈堂證供。它很好地體現了執法程序的正當要求。而我國行政人員在執法過程中，存在著著裝和證件不到位、未告知相關的權利與義務、為能夠實地搜集必要的證據、未能夠依法聽取必要的陳述和申辯等。

4、法治觀念薄弱

過去三十多年的改革開放過程中，我國公民，包括黨員干部的法治觀念的提升并沒有與法律的完善和法律知識的增長保持同步，法治精神還沒有扎根，“權大于法”的歷史根基沒有撼動。特別是一些高級干部中的極少數人政治野心膨脹、權欲熏心，將法律隨意丟棄。王珉、呂錫文、范長秘、牛志忠被開除黨籍就是因為他們違法亂紀所致。

四、法治政府的具體建設路徑

1、依法全面履行政府職能

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。目前我國的政府職能主要有宏觀調控、公共服務、市場監管、社會治理、環境保護等。

2、健全依法決策機制

目前我國的重大行政決策法定程序是：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定。然而在具體的實施過程中，時常會出現一把手一人說的算的結局。十八屆六中全會中就黨組成員的相關監督責任做了明確規定，書記是第一責任人。

我國還需要建立重大決策終身責任追究制度，即責任倒查機制。對于決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策，但久拖不決造成嚴重損失惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。十八屆六中全會已經提出，要全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象。

3、深化行政執法體制改革

十八屆四中全會將深化行政執法體制改革作為三大任務之一，并要求堅持立改廢釋并舉，推動重點領域立法，做到重大改革于法有據、決策和立法緊密銜接。行政強制執行體制、城管執法體制、行政執法人員持證上崗和資格管理制度、行政執法和刑事司法銜接機制等都需進行完善。

4、嚴格規范公正文明執法

近幾年，行政人員在執法過程中常因道德、民意、國法三方面的沖突成為熱搜頭條。如何才能將執法過程更加公正、文明成為十六屆四中全會后政府行政的一大重要內容。完善執法程序全過程記錄制度，建立重大執法決定法制審核制度，健全行政裁量權基準制度迫不及待。

5、強化對行政權力的制約和監督

自由是相對的，它需要法律規范，權力是相對，它需要監督來制約。目前我國的監督體制還不完善，因此需要加強監督制度建設，加強對政府內部權力制約，并且完善審計制度。

十八屆四中全會《決定》為人民“加冕”了三個新的法治定位：忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。這正是法治中國的牢固基石，法治風尚的精神載體。

【參考文獻】

[1] 孟德斯鳩. 論法的精神（上冊）[M]. 北京： 商務印書館， 1961：154.