河北省城鎮化過程中地方政府融資平臺金融風險分析與對策

溫海萍+馬瑩瑩

【摘要】PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關系，是政府和社會資本合作建設公共基礎設施的一種項目融資模式。優點在于將市場機制引進了基礎設施的投融資，能降低項目風險和資金風險，減輕政府壓力，利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。雙方可以形成互利的長期目標，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

【關鍵詞】政府融資;ppp模式

2015年5月25日，國家發改委發布消息稱，已經在門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推薦項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。發改委公告顯示，本次發布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。所有項目都已明確項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，社會資本可積極聯系參與。PPP融資模式成為很多地方政府和學者化解地方債務風險，為下一步城鎮化籌措資金找到新的探索路徑。

一、PPP模式的含義和特征

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

其中表現出三大明顯特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。

第二，利益共享，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

第三，風險共擔，伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。比如在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。

二、探索ppp模式投融資改革的背景

1、財力增長遠遠落后于建設支出的剛性增長，城市建設資金嚴重短缺。河北工業大學京津冀發展研究中心舉辦的《河北省經濟發展報告（2014）》藍皮書指出，河北省城鎮化存在資金嚴重不足的現象，據測算，2014-2020年政府累計資金缺口約為1.1萬億元，地方政府的融資平臺存在巨大風險。特別是城市基礎設施建設屬于資本密集型項目，社會效益大，經濟效益少甚至沒有，本質上屬于公共財政支出的范圍。對這類項目，必須要由政府來投資，無償為市民提供服務。需要放大財政資金的乘數效應，拓展政府投融資管理職能，在科學合理的額度內籌集最多的低成本建設資金，盡力滿足項目建設和城鎮化過程中的資金需求。

2、政府債務多頭管理，容易形成政府債務風險。按照現行的管理體制，我省的融資主體分散，債務管理也分布于不同的部門，無法形成“借、用、還”一體化的運行機制，政府債務風險得不到及時監督和控制。債務分散于各個主管部門，一旦集中形成對政府的訴訟，將給財政的健康運行帶來較大的沖擊。從貫徹落實科學發展觀的要求，以及先進地市的建設經驗看，在城市大建設的初期，政府適度擴大舉債規模是必須的，但在舉債搞建設的同時，必須按照總量控制、適度超前的原則，建立政府債務風險的防范機制。

3、政府公共資源分散管理，資源使用效率低和存量資產閑置。相當大一部分城市公共資源掌握在各部門手中，缺乏市場化運作手段，使用效率相當低下。比如城市經營性資源中的特許經營權、戶外廣告權、公共停車場、公交車候車亭廣告經營權等;城市公用企業的存量資產，如給水排水、園林綠化資產及占用的土地、水面的投資、經營管理權等。由于上述問題的存在，政府融資能力有限，建設資金短缺，工程拖欠款現象嚴重，影響工程進度和社會穩定;城市基礎設施無法統籌安排，配套設施不能同步跟進，影響項目實施效果;資金不足，被迫采取“以地換路”等方式進行基礎設施建設，土地增值收益流失現象比較嚴重。因此，創新投融資體制，加強ppp融資模式探索，就成為有效破解資金瓶頸，加快城市建設、促進科學發展的必然選擇。

2014年度河北省社會科學發展研究課題，課題編號：2014030248

【參考文獻】

[1] 官金華， 常有新， 常友玲. 化解河北省政府債務風險的現實思考[J]. 中國鄉鎮企業會計， 2016，07.

[2] 劉邸柱， 張遠生. 融資模式的博弈分析及眾籌改進方法研究[J]. 水利發展研究， 2015，10.

[3] 王 ?韜. 融資模式在地方政府債務風險化解中的作用及風險分析[J]. 經濟與社會科學研究， 2015，03.

【作者簡介】

溫海萍（1979—），女，河北邱縣人，本科學歷，碩士學位，單位：河北工程大學人事處，主要研究方向：檔案管理。

馬瑩瑩（1989—），女，山東濱州人，碩士研究生學歷，單位：河北工程大學人事處，主要研究方向：檔案管理。