社會治理體制現代化：社會服務伙伴關系演化、本土化及治理之道

王磊　周沛

〔摘要〕 國家治理體系現代化要求社會治理體制現代化，社會治理體制現代化核心就是以社會服務為載體的各供給主體間伙伴關系的建構。社會服務伙伴關系在社會不同治理階段和類型下經歷了從“自發式伙伴”到“制度式伙伴”再到“網絡式伙伴”的嬗變，這也是社會治理體制逐步走向現代化的重要標志?，F階段，伙伴關系的本土化具有其合理內核，但運行過程中也表現出本土化困境。分析社會服務伙伴關系的進化，從國情出發，提出適合我國發展的治理之道，對社會治理體制現代化建設具有重大意義。

〔關鍵詞〕 社會治理體制；社會服務；伙伴關系

〔中圖分類號〕C916.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）04-0128-06

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”和“治理能力”現代化，要求改進社會治理方式和激發社會組織活力，將創新社會治理體制提上重要議程。社會治理體制的創新是“治理能力”現代化的具體體現，也是“國家治理體系”現代化的重要組成部分。社會治理體制現代化是在現代化背景下，以治理理念為導向，以社會事務為對象，整合政府、市場和社會各主體優勢作用的制度創新。社會治理的關注重點在于民生，社會治理現代化的發展方向在于社會服務。社會服務從其誕生到發展與伙伴關系有著天然的結盟訴求，在現代化背景下，伙伴關系則自然成為社會服務供給的有效工具和社會治理體制運行的基石。經濟的發展和社會的發育帶動了社會服務的成長，居民的社會服務需求提升對政府社會服務管理體制形成“倒逼”機制。然而，在我國現行管理體制下，社會服務伙伴關系的運行出現困境，社會治理體制運行不暢，資源內耗嚴重。本文以社會治理體制現代化為邏輯起點，對社會服務伙伴關系的演化、本土化、治理之道進行學理性探究，并嘗試建立以“相互信任、目標一致、風險分擔、利益共享”為宗旨的社會服務公私伙伴關系，以期為實現社會治理體制的現代化改革目標提供理論參考。

一、社會服務伙伴關系意涵

社會服務（Social Service），又稱個人社會服務（Personal Social Service）或社會關照服務（Social Care Service），是公共服務的一部分，一般指的是由政府或社會組織為公民提供的非現金形式，具有社會福利性質的個人或社區服務?！?〕社會服務產生于19世紀的英國，作為一個學術概念于1951年由英國倫敦經濟學院理查德·蒂特姆斯（Richard Morris Titmuss）首次提出?！?〕社會服務發展至今有一百多年歷史，雖然各國社會福利體制不同，但社會服務的對象、內容和目標大體趨于一致。服務對象主要集中于弱勢群體，如：殘疾人、婦女、兒童、老年人等；服務內容主要包括安老服務、青少年服務、殘疾人康復服務、家庭服務等非現金性服務；服務的主要目標是改變貧窮和弱勢狀態，并以基本公民權利為訴求，維護和保障被服務者生存發展權益，最終實現全民的社會權利和社會整合。為了便于理解，民政部將社會服務定義為：在現代化進程中，政府為了維護和保障全體公民，尤其是社會困難群體和特殊群體的基本尊嚴生活需求和生存發展權益，主導并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務幫助和照顧服務支持的一項政策體系和制度安排?！?〕然而，長期以來，受供給主體單一化特征的影響，社會服務被狹義地理解為民政系統中的社會福利事業〔4〕，服務對象被局限為社會困難群體或特殊群體，服務內容主要集中于生存發展權益和尊嚴生活的必要需求，社會服務的發展還處于基本保障階段，并未發揮出應有之效能。

新公共管理運動推動了民營化改革，在降低官僚成本和交易成本的呼聲中，社會服務安排者和生產者的伙伴關系日益形成。20世紀90年代，英國率先提出公私伙伴關系（Public Private Partnership，簡稱PPP）的概念。近20年來，這個概念被世界各國廣泛應用于公共事務的多個層面，在不同情景下被賦予了不同的涵義。薩拉蒙在對美國公共服務供給的歷史和現狀的研究中發現，各供給主體的關系并不是相互競爭和排斥，而是一種合作伙伴關系。他將其看作一種新的公共產品和服務供給機制，并用“第三方治理”的理論解釋其合理性和現實性?！?〕薩瓦斯進一步豐富了公私伙伴關系的內涵，并定義為公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排，并提出政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經營等10種不同的民營化制度安排，擴大了各制度工具公私伙伴關系的表現形式?！?〕從公私伙伴關系及其管理模式來看，公私伙伴關系是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能，也為民營部門帶來利益?！?〕在更廣泛的意義上，公私伙伴關系還是一種公共事務的治理方式，不僅包括公共產品和服務的生產與提供方面的公私合作，更重要的是，它還是一種公共決策機制，在公共政策領域發揮著重要作用?！?〕簡而言之，公私伙伴關系是政府部門、營利組織和非營利組織為了實現公共利益，在提供公共服務和產品時，相互合作、互惠互利的社會治理機制。

社會服務作為公共服務的核心內容，正在經歷一個不斷優化的過程，這也是伙伴關系形成的過程。社會服務理念開始從“救助型”和“幫扶型”向公民身份的“權利型”轉化；社會服務主體呈現“多元化”發展趨勢，服務客體開始從“特殊型”和“弱勢型”向“全民型”擴展，服務內容從“單一化”向“豐富化”和“個性化”轉變；社會服務的應對從“隨機型”和“應急型”向“預防型”轉型，服務手段體現出“專業化”和“科學化”的特點。多元化供給主體依賴于合作關系進行整合和優化，這成為社會服務伙伴關系形成的合理內核。新社會風險、全球化和福利國家危機的共同作用催生了新公共管理思潮和福利多元主義（welfare pluralism）崛起。此次崛起大潮以社會服務為重點，以伙伴關系為紐帶，力求福利供給體制的有機優化。PPP是一種“合作關系”，包括合同安排、聯合、合作協議和協作活動等方面，通過這種合作關系來促進政策和計劃的實行，提供政府計劃和服務?！?〕PPP也是一種“供給體制”，它體現服務供給中的公私角色分配和供給運行狀態。社會服務為了更好地適應社會發展，滿足社會服務優化需求，開始在世界各國進行多元主體和民營化改革，以不同的形式表現出伙伴關系。

二、社會服務伙伴關系演化

不同社會歷史時期的經濟社會發展水平決定了政府在參與社會服務供給中的角色變化，并形成不同的治理模式，同時催生了不同的社會服務伙伴關系模式，進而影響到社會服務的效能水平發揮。通過社會服務伙伴關系的演化過程，映射出社會服務的發展水平和伙伴關系中公私關系的演化。

在制度化的現代社會服務形成之前，社會服務并未成為政府職能。政府的供給以臨時性救濟為主，慈善組織和宗教組織等非政府組織成為社會服務供給主體，社會服務供給表現為政府“隨機性”與社會“自發性”相結合。在此背景下，政府與非政府組織的合作關系具有偶發性、隨機性和臨時性，我們稱之為“自發式伙伴”關系。 該伙伴關系中政府對社會事務以管制為主，社會服務的治理體現為非政府組織和家庭的“自主治理”。社會服務供需信息傳播在社會治理中呈現簡單的“橫向擴散”特征，政府和社會在分享信息時處于相對平等地位，伙伴關系的形成在信息共享時也處于相對平等地位。政府被動地參與社會服務供給使其方式表現為非政府組織的“自主供給”，服務遞送類型歸為“志愿服務”?，F代社會服務實踐源起于英國，其中較為典型的例子是倫敦湯因比館（Toynbee Hall）、美國紐約鄰里協會（Neighborhood Guild）和芝加哥赫爾館（Hull House）〔10〕，這些非政府組織的實踐活動旨在服務居民生活、提升居民生存能力、提高社會融合水平。在我國，也出現過類似的社會服務實踐，如宗族社會服務機構——義莊、悲田養病坊，民間社會服務志愿組織——育嬰堂、普濟堂、施棺堂、養老堂。政府一般只在特殊時期和災荒時節與非政府組織形成偶然性的合作伙伴以合力緩解公共危機，因為缺乏制度化的規定性，政府和非政府組織的伙伴關系長期呈現“離散”狀態。

經濟發展水平和生活水平的提高促成人們對社會服務的需求提升，社會服務成為政府的一項重要職能，并通過制度化將其明確，最終形成現代社會服務。政府在社會服務供給中與非政府組織廣泛形成合作伙伴關系，并以制度的形式確定下來，此時公私伙伴關系成為“制度式伙伴”關系?！爸贫仁交锇椤敝姓畬ι鐣聞臻_始導入治理理念，社會服務的治理體現為政府各部門之間、政府與非政府組織之間的“協作治理”。政府在社會服務中成為絕對的供給主體，對社會服務供需信息具有絕對控制力，信息傳播呈現出自上而下的“縱向傳播”特征，政府在信息傳播過程中處于主導地位，非政府組織處于從屬地位。政府在社會服務供給方式上以“政府購買”服務為主，在購買中由于信息的不對稱、伙伴關系出現非均衡狀態，在服務遞送類型上屬于“政府主導服務”類型。信息的“非對稱性”、關系的“非對等性”和地位的“從屬性”使得伙伴關系的建立具有“異質性”。另外，各伙伴間價值理念沖突和管理制度各異，讓政府和非政府組織在社會服務供給時的關系呈現出表面上的伙伴，實際上的“分割”狀態。

信息化社會和風險社會的到來改變了人們的行為模式，改變了政府的治理模式，也改變了社會服務公私伙伴關系。信息化社會讓信息傳播呈現出橫向和縱向相結合的“復合傳播”方式，信息的易獲取性和急速傳播性，讓公民和社會組織在獲取社會服務供給信息時更便捷，具備了平等性。在風險社會中個人面對風險同樣具有平等性，為了應對風險的復雜性、不可知性和突發性，需要我們建立多元主體共治的“網絡式伙伴”關系。信息的網絡化傳播和多元主體的網絡化關系成為了“網絡式伙伴”的基礎。信息獲取的平等性和風險遭遇的平等性成為合作治理的前提。在合作治理模式下，政府的絕對中心和主導地位開始動搖，社會服務的高度復雜性要求政府和非政府組織建立平等合作關系，以分擔風險、降低社會服務供給成本、提高供給效能。在“網絡化伙伴”中各伙伴的能力問題、技術問題、溝通問題和文化（價值）問題更趨復雜化，僅由政府主導進行服務購買已不能滿足變化需求。用戶介入（user involvement）強化了公民在服務遞送中有更多選擇權、更具個性化，這要求“第三方服務”遞送類型的介入，在政府購買服務的供給方式中根據不同的服務客體和服務項目衍生出政府集成商、承包集成商和第三方集成商等多樣化工具。①“網絡化伙伴”中各伙伴信息共享、目標統一、文化兼容、利益趨同，在集成伙伴關系中進行利益驅動力和伙伴拉動力的對沖以實現跨界合作中的利益沖突抵消，因此在該伙伴關系中各伙伴相互整合、共享平臺，呈現出“耦合”狀態。

社會服務伙伴關系經歷了從“自發式伙伴”到“制度式伙伴”再到“網絡式伙伴”的嬗變，這是政府角色蛻變的過程，是社會福利發展的趨勢，也是社會治理體制逐步走向現代化的重要標志。在下表中我們可以更為直觀地了解到不同社會服務伙伴關系在演化過程中的聯系和區別。

三、社會服務伙伴關系本土化運行及困境

從社會服務伙伴關系演化的過程中發現，伙伴關系理論在我國社會服務領域具有一定適用性和合理性。我國社會服務伙伴關系演化有其自身本土化特征和邏輯，本土化運行過程實際就是社會治理體制現代化的適應過程。所以，將社會服務伙伴關系嵌入我國治理體制現代化建設，分析其合理化內核和運行困境有一定現實意義。

首先，治理“志愿失靈”、“政府失靈”和“市場失靈”成為PPP本土化的理論內核。我國自古以來的集權管制對志愿組織發育產生了消極的阻礙作用，社會組織成長缺乏文化土壤和制度土壤，導致長期“志愿失靈”。志愿失靈：主要體現為慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長式作風和慈善業余主義。PPP則可以有效化解“志愿失靈”產生的供給低效。另外，“政府失靈”和“市場失靈”求助于以非營利組織為核心的“第三方治理”，PPP則把政府看作是對志愿部門或非營利部門的固有局限性導致的“志愿失靈”做出回應的派生性制度。通過建立良好伙伴關系，可以有效化解三者矛盾與社會治理現代化順利接軌；其次，傳統儒家文化成為PPP本土化的文化內核。在福利與文化的關系中我們發現，像中國這樣的儒家文化國家，為了促進社會進步，提供社會服務，預防社會排斥，需要個人融入以家庭或社區為集團的“共同體”中，在“家國共同體”中確立自身地位和價值?！凹现髁x文化”為社會服務PPP建立提供了傳統文化基礎。在這樣的社會文化中更有利于建立牢固的“互信、合作、風險共擔、相互依賴”為宗旨的社會服務公私伙伴關系；最后，政府購買社會服務成為PPP本土化的現實內核。在我國社會服務領域，政府購買成為PPP的主要表現形式和運行平臺?，F代社會的高度復雜性、風險性和社會服務需求的多樣性決定了政府單方供給服務的乏力和低效。計劃經濟體制形成的政府單級管理與市場經濟下社會服務多級供給間的矛盾、社會服務公共責任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾、嚴格的政府考核與有限地方財政能力之間的矛盾，共同構成了我國政府大力開展政府購買社會服務的動機。在過去的幾十年中，政府購買服務不斷增多、領域不斷拓寬，政府和非政府組織體現出濃厚的合作主義色彩。在此背景下以政府購買社會服務為主要表現形式的公私部門合作伙伴關系逐步形成。在提供社會服務的過程中，政府與非營利組織、營利組織之間形成了日益擴大的網絡聯盟，他們共同分享對社會服務的自由裁量權，并形成密切的伙伴關系。

社會治理機制的現代化要求社會服務伙伴關系運作能與之相互呼應，并促進其發展。然而，我國社會治理模式正處于從協同治理模式向合作治理模式轉型過程中，而且協同治理特征并不典型?；锇殛P系正在從“制度式伙伴”向“網絡式伙伴”轉型，PPP運行機理具有本土化特征。首先，價值觀念和目標訴求差異導致伙伴內部損壞嚴重?，F階段，壓力型體制下政府的公共利益訴求和政績訴求，志愿組織的慈善訴求和營利訴求，營利組織的營利訴求和公益訴求形成多對矛盾集合。各伙伴在社會服務供給過程中沒有統一目標進行規制，合力尚未形成，文化不具兼容性，利益難以實現整合，資源利用低效，服務成本高昂，福利效能低下；其次，伙伴關系呈現政府主導的非均衡關系，合作平臺難以搭建。政府與社會組織并沒有形成合作伙伴關系，政府購買服務并沒能讓政府從社會領域回撤，而是政府占主導支配地位的非對稱性依賴關系?！?1〕再加上志愿部門接受了政府資助在志愿部門提供服務時，私人募捐和服務收費遠不能滿足費用支出，政府已經成為志愿部門生存資金的主要來源，志愿部門的生存和發展受制于政府。，并在信息不對稱的條件下展開合作，使得各自為了獲取更多的利益尋求背后交易，導致“契約失靈”帶來的公眾利益受損；再次，固有的官僚體制使得社會服務主體行政化色彩濃重，弱化了合作伙伴關系。政府主導性過強，模糊和打破了政府與社會組織的權力邊界，甚至越俎代庖，擠占了社會組織自主發展的空間。購買行為“內部化”，社會組織成為政府部門的延伸〔12〕，極大阻礙了社會組織發展，平等契約關系異化，重復強化政府主導地位；最后，“信任危機”導致伙伴關系松散化。市場經濟的利益導向強化了伙伴主體間的契約型關系，“間斷式陌生人社會”讓伙伴間的信任變為“契約型信任”，容易導致“信任危機”?！?3〕城鎮化進程的深化加劇了市民結構的異質化，人際間的“信任危機”使得社會服務PPP缺乏社會基礎和人際基礎，這勢必導致PPP缺乏合作基礎。

四、社會服務伙伴關系治理之道

社會治理體制現代化要求建立社會服務供給伙伴良好機制，實現高效整合。然而，信息不對稱、地位不對等、價值矛盾、體制不暢、導致“信任危機”和“契約失靈”，最終造成合作伙伴關系“異化”，大大削弱了伙伴關系效能。社會治理體制在風險社會視域下如何建立符合國情的社會服務公私伙伴關系，提升社會服務品質、促進社會力量培育、緩解公私合作矛盾，走出伙伴關系困境，實現從“制度式伙伴”向“網絡式伙伴”的轉型，需要提出社會服務伙伴關系的治理之道。

價值整合，目標趨同，形成利益共享機制?！熬W絡式伙伴”關系中，各主體價值取向各異形成伙伴目標差異性特征。政府應成為網絡激活者，進行價值整合，充分考慮和整合各方利益訴求，針對不同項目設計可行性目標。從橫向看，政府應合理引導主體間目標趨同，將主體利益升華為公共利益、共享利益，變對抗型關系為合作型關系，避免伙伴中的利益傾斜打破伙伴關系的平衡；從縱向看，政府應整合各級政府內部和外部績效考核，強化公共利益價值訴求，調整政府宏微觀目標，形成各級政府間的宏微觀利益共享機制。

資源共享，風險分擔，形成整體行動機制?！熬W絡式伙伴”關系寄生于現代網絡社會，信息分享具有數字化聯結特征，信息獲取平等、便捷。政府和各伙伴間應實現信息的實時自由流動，以及跨組織、跨部門在線合作。這就要求共享信息資源和權利資源，建立高效的溝通渠道，分擔風險，降低邊際成本，及時對危機做出綜合反應。政府在伙伴關系合作中應針對各個項目的具體情況進行風險分擔，做到伙伴間風險與收益相對應、風險與控制力相對應、風險與承受能力相對應、風險與管理能力相對應。網絡社會信息獲取方式的改變，影響政府的行動邏輯和方式。只有實現分權、資源共享，形成各主體和各層級整體行動機制才能有效對抗風險，提升服務效能，滿足公民需求。

政府退讓，志愿培育，形成伙伴互信機制。政府和志愿部門是一種不斷發展的共生關系。而我國屬于集合主義較強的儒家文化國家，家庭和政府主導優勢明顯，志愿發育遲緩。雖然志愿組織與政府的共生關系開始在我國凸顯，但除一些發達城市外，大部分地區的志愿組織發展乏力，并未形成共生效應?！爸贫仁交锇椤卑l育不健全對“網絡式伙伴”的形成產生消減作用。加之長期的管制思維，削弱了信任關系的發展基礎。在我國，政府應徹底改變服務供給的主導角色，以實現“官退民進”。從資金、政策支持、技術和人力資源等多方位培育社會組織，將志愿組織培育納入政府考核，并立法確定。另一方面，志愿組織應不斷提升自身公共服務生產能力。加強組織內部治理結構建設，提升決策的科學性，增強項目運作能力。在保持獨立性的同時，重視與政府的合作關系?！?4〕政府具有建立社會信任的責任，應該培育“合作型信任”模式，以互信為基礎形成伙伴關系機制。

結構整合，工具分析，形成伙伴選擇機制。社會服務內容和項目的豐富化，對政府主導的伙伴關系形成挑戰?！爸贫仁交锇椤焙汀熬W絡式伙伴”在社會治理體制方面差異巨大，在治理結構方面也需相應調整。合作治理模式下體現出伙伴關系平等性和系統開放性，要求政府進行治理系統結構整合，向扁平化方向發展；進行社會服務流程再造，訂立標準，整合程序；在服務供給時，單一的外包形式和政府購買工具并不能解決所有問題。政府應該是一個服務催化者，對各種供給工具進行分析，就具體服務伙伴進行項目選擇。

建立“五位一體”社會服務“網絡式伙伴”關系。在社會治理語境下，政府、營利組織、非營利組織、家庭和社會（社區）網絡構成了五位一體的社會服務“網絡式伙伴”關系，在該網絡中各主體承擔各自責任，就各自擅長的領域發揮作用。各主體以互信、合作、風險共擔為基礎，在相互依賴中建立穩固的伙伴關系。政府作為社會服務伙伴關系中的核心承擔著主要的財政供給主體、責任主體、監管主體角色和政策制定主體角色。在政府的倡導下建立各主體互信平臺，培育社會互信機制，充分放權，將社會服務責任分解，建立責任分擔機制，以充分調動各主體的積極性，培育使命感。以公正的立場建立社會服務多方動態評估機制，確保社會服務的高效和優質。非營利組織的“志愿精神”和公平、正義價值理念與社會服務特殊群體的利益訴求形成了天然契合，其專業化和志愿性更有利于公益目標的實現和社會邊緣群體社會服務的保障。營利組織的效率追求讓各主體間形成競爭關系，提高了社會服務質量，滿足了個性化服務的需求。具有“東亞福利體制”特征的中國，家庭在社會服務提供中持續扮演著重要的和基礎性的角色，其獨特的心理安撫作用在長期內仍無可取代。社會（社區）網絡作為伙伴關系的紐帶，社會服務實施的載體，使得社會服務各主體的資源能在該網絡平臺中共享，并以社會（社區）文化的形式形成其外顯性特征。政府在伙伴關系建立過程中，以“小政府，大社會”為理念，充分發揮社會作用，在轉型中，轉變政府職能。以社會（社區）網絡為平臺，倡導社會服務各供給主體充分發揮各自功能，并在合作中相互補充，提高效率，促進公平和公正。

我們應建立“相互信任、目標一致、風險分擔、利益共享”的多元社會服務公私伙伴關系。該伙伴關系以“相互信任”為基礎，“目標一致”為前提，以“風險共擔”為原則，努力實現“利益共享”。

五、結語

社會治理體制現代化核心就是以社會服務為載體的各供給主體間伙伴關系的建構?，F階段，我國社會服務的范圍和內容不斷擴大，與現存的“制度式伙伴”關系類型構成矛盾，這就是“合作治理”需求的體現。在治理過程中，社會治理體制要與社會發展狀態相匹配，與社會治理模式相契合才能符合制度發展，具備現代化特征。在我國，社會轉型和政府行政體制改革，推動了以政府為主導的多元社會主體提供社會服務；公民民主意識的增強和社會組織的發育，使得公民責任增強，為社會服務多元化發育提供了基礎。在社會服務供給主體多元化發展的趨勢下，建立合作伙伴關系將有利于社會服務擴大化發展的趨勢，有利于培育社會責任主體和緩解政府壓力，有利于提高服務質量和效率，有利于維護社會平等和公正，有利于構建和諧社會。

然而，社會服務領域和伙伴關系治理范式研究在我國才剛起步。發展過程中表現出社會治理模式、信息傳播方式、服務供給主體、服務遞送類型、服務供給方式等方面的不適應。我們要認清我國發展的階段和實際情況衡量各方利益和價值訴求，進行社會治理體制的現代化改革。本文所涉及社會服務供給主體的伙伴關系建立只是一個概述和理想之模式，其在實踐階段還有很長的路要走，受到的制約因素較多。社會組織的培育和互信社會的建立在我國困難重重，我們希望通過本文論述能夠為建立符合國情的社會服務建設提供有益參考和藍圖描繪。

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（責任編輯：何 頻）