河南省創新社會治理加強基層建設跟蹤研究

朱小玲

摘 要：為了推進河南省創新社會治理加強基層建設，跟蹤研究基層建設的實際情況，必須從具體的個案出發，探討和總結創新社會治理加強基層建設的背景和經驗。從社會和時代背景來看，開放多元化、體制深刻變革、經濟和社會生活的深刻變化，對創新社會治理加強基層建設帶來了巨大挑戰。鄭州市管城區基層黨委政府在這一背景下，不斷進行探索，形成了獨具特色的創新社會治理加強基層建設的經驗。

關鍵詞：河南??；社會治理；基層建設；背景；經驗

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0113-03

創新社會治理加強基層建設是新時期中國社會轉型、政黨—社會關系重構以及政黨自身發展的必然要求。鄭州市管城區基層黨委政府在這一背景下，不斷進行探索，并形成了獨具特色的創新社會治理加強基層建設的經驗。

一、管城區創新社會治理加強基層建設的背景

鄭州市管城區構建服務型黨組織的戰略和實施過程顯然是與中國城市社會結構的轉型、城市治理的創新等多重要素聯系在一起的。

（一）服務型政黨建設是創新社會治理加強基層建設的核心要求

新時代下新的社會重大變革是中國共產黨創建服務型政黨的時代依據。社會多元性與開放性要求中國共產黨的組織形態發生變化，以順應現代社會管理的需要；它一方面表現在中國共產黨與外在他組織的關系，即中國共產黨從以往的社會組織化模式，逐漸向組織社會化模式轉變，放權社會組織空間，轉變自身組織定性，從執政轉向服務；另一方面表現在中國共產黨與內在自身組織的關系，即中國共產黨從主張層級間嚴格的等級控制—服從關系模式，逐漸向聯動服務的關系模式轉變。在新的時代背景和社會格局的條件下，我們需要從整個戰略理念上，來重新認識和思考黨建的重要意義和功能，從而解決在多元化社會的發展變遷基礎上，落實和表達中國共產黨如何有效執政和執政方式現代化的重大問題[1]。

基于這種時代要求，任何一個政黨要有效地動員社會力量實現自己的執政目標，必須在整體性政黨綱領重塑方面和社會動員機制方面確立有效、合法和持續的制度模式。對于單一執政黨的國家而言，宏觀的政黨建設關系到執政合法性與國家建設的展開方式，而服務型政黨建設則關系到基層社會的動員機制的有效性和社會建設的進展路徑[1]。在某種意義上，服務型政黨建設關系到整個政黨建設的推進，關系到整個政黨建設的戰略進展，關系到執政黨的合法性和有效性的具體實現[1]。同時，它更關系到政黨與社會、群眾的關系，增強政黨的“領導力”，從而加強其“執政力”與“統治力”。

（二）創新社會治理加強基層建設是改革開放的必然要求

政黨建設的邏輯正是在改革開放大邏輯之下發生的，是公權力主動有限度地退出社會的產物。國際國內大背景下的改革開放呈現兩方面的主要特點：一方面，國家公權力有限度地從社會中退出，社會得到了前所未有的釋放，社會意識、社會階層呈現多元化趨勢；自改革開放啟動到1990年代，中國改革的重點是國家公權力主導的經濟改革與經濟發展，這種“有意識地追求經濟增長，導致了一種以利益為基礎的社會秩序的出現，這個社會秩序又反過來促成了私人領域的興起和擴展”，由此催生了多元的社會階層、利益團體與意見團體[2]。另一方面，雖然“在中國內外部發生的事情對于中國領導人來說是一個嚴峻的提示：經濟改革將導致社會力量的興起?！钡@一過程是由國家公權力主導的，“而常常正是中國領導人給社會力量提供了機會，使其在政治上強大起來。但這并不意味著領導人將在政治上無所作為。相反，領導人必須調整政治體制，以便適應不斷變化的社會和經濟形勢，然而，這種調整是自主的，沒有任何社會力量的外部輸入?！彼?，改革開放使社會呈現多元異質豐富開放的景象，但是社會的多元化與自主程度又是有限度的?！案母镩_放三十年實際上存在一個雙向運動。一方面是社會越來分殊化，也是利益群體、思想觀念的分散化；但另一方面又不斷出現一個中心化的趨勢?！逼渲?，最為關鍵的所在是國家公權力仍然處于主導地位，同時，上述變化也是由國家公權力主動地有限度退卻造成的。

進入20世紀90年代后，社會主義市場經濟發展所帶來的經濟生活和社會生活的深刻變化，使中國共產黨的組織整合面臨挑戰，它主要體現為三個方面：“一是社會流動性增強，原來高度行政化的社會管理體制，如戶籍體制、就業體制，受到全面沖擊；二是隨著傳統的政治功能、經濟功能和社會功能三位一體的單位組織式微，社會成員從傳統的以單位為最終依歸的存在轉化為以社會為最終依歸的存在，從而使其主體性由單位人向社會人轉變；三是在傳統的組織之外出現了許多新的經濟組織和新的社會組織，而這些組織都還沒有納入原有的黨的組織網絡。面對挑戰，黨只有兩種選擇：其一是延用現有的組織整合模式，強行整合變化了的社會，但是這種整合必然是以一定程度上限制社會發展為代價；其二是依據社會發展的新變化，調整黨整合社會戰略和方式。以歷史唯物主義為指導的中國共產黨必然選擇后者?！盵3]因此，我們看到，社會的巨大變革急迫地要求社會管理的創新，而社會管理的創新無法離開作為國家與社會重要組織力量的中國共產黨的組織再造。這便是中國共產黨從“革命”“統治”到“執政”，再到“服務”四大轉變的歷史依據與現實依托。

（三）創新社會治理加強基層建設是群眾路線與協商民主的應有之義

中國共產黨十八大報告指出了群眾路線和協商民主的兩大任務，即“圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力”[4]。同時，在民主層面上，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。積極開展基層民主協商?！盵5]也就是說，在新時代的要求下，服務型政黨建設的具體路徑是通過群眾路線與協商民主而展開的，這是時代的必然要求。

在目前的社會治理與創新中，服務型政黨建設就具體化為兩個層面的問題：一是如何通過制度化的方式，強化黨組織與社會群眾的聯系紐帶，使得黨的群眾路線工作能持續深入和有效開展，從而實現黨組織對社會多元力量和利益的整合；二是如何把群眾路線的開展與實現協商民主的推進[5]，融合到黨建這一長期的歷史任務當中去，使得黨內民主與社會自治實現有機結合。

二、管城區創新社會治理加強基層建設的主要經驗

（一）推進網格化管理進程，開創社會治理新局面

傳統城市管理中實行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的行政控制模式，這種模式的弊端在于將街道作為一級政府機構，但是卻沒有給予街道足夠的資源對社會中出現的各種問題進行統合管理，街道只好將大量的行政和社會性事務壓向居委會，出現“上面千條線，下面一根針”的局面，居委會負擔過大的同時喪失了其作為城市基層群眾自治組織的功能。網格化管理就是針對傳統管理模式的一種創新，意在將街道和社區劃分為一個個的網格，在這些小網格中注入條線劃分的行政資源，把人、地、事、物、組織等內容全部納入其中，使政府社區管理能夠深入社區的每一個角落，實行信息化、動態化、精細化管理。另外，在各個網格中，充分整合體制外的單位和資源，為網格的治理貢獻更多資源。網格化管理是城市社區管理中的一種革命和創新，通過人員下沉、工作下沉，加強對單元網格的事件巡查，使政府能夠主動發現和及時處理基層社區出現的問題，加強政府對城市問題的管理能力和處理速度，將問題解決在居民投訴之前。

全區基層組織建設自上而下分為四級網格：一是全區區域，為一級網格；二是鄉鎮、街道層面，為二級網格；三是村（社區）層面，為三級網格；四是現階段各村（社區）劃分的網格片區，為四級網格。

網格化中每級網格的職責任務分別為：一級網格長為區委常委、組織部長，職責為全面負責全區基層組織建設網格平臺建設和運行；領導責任網格各級基層組織建設網格工作有效開展；負責責任網格群眾工作隊管理和長效機制落實督導工作。二級網格長為區委組織部副部長、中層干部，主要職責為指導督導責任網格內基層組織建設各項工作任務落實；組織責任網格內基層組織建設調研摸底工作；指導責任網格黨組織制定基層組織建設工作規劃；負責協調處理責任網格內基層組織建設疑難問題；負責定期組織基層組織建設巡回督導檢查；負責定期組織下屬三級網格長開展業務學習和召開例會；負責責任網格建立工作臺賬、制定工作計劃、記錄工作日志、撰寫調研報告等工作；下沉一個村（社區），聯系有關鄉鎮、街道。三級網格長為區委組織部機關干部和鄉鎮、街道、部委組工干部，職責主要是負責責任網格運行全面工作；指導責任網格內基層組織建設各項工作任務落實；在責任網格內開展基層組織建設調研摸底工作；指導本網絡內黨組織和黨務工作者開展業務工作；負責責任網格建立工作臺賬、制定工作計劃、記錄工作日志、撰寫調研報告等工作。四級網格長為各村（社區）級以下網格片區黨建負責同志，主要職責為負責落實上級網格安排的基層組織建設各項工作任務；負責責任網格基層組織建設問題排查、上報、處理和反饋工作。

網格化的工作流程包括七個環節：一是信息收集，通過調查研究、查閱資料、聽取匯報、走訪交談等方式，盡快熟悉所在網格基層組織建設實際情況，全面掌握所存在的突出問題；二是建立臺賬，針對每一個問題，建立一個工作臺賬；三是明確任務，系統梳理問題，深入分析根源，提出解決方案，明確工作任務，確定整改時限；四是任務處理，根據管理權限，按照“逐級處理、逐級上報”原則，及時解決本級權限能夠治理化解的問題；五是處理反饋，下一級網格在問題處理完畢后，及時向上一級網格進行反饋；六是核查結案，上一級網格就下一級網格問題解決情況進行專項，銷號結案；七是綜合評價，根據問題處理情況和實際成效，上一級網格按照“好”“較好”“一般”和“較差”給予評價，并將結果計入網格化管理檔案。全面的層級和網格劃分覆蓋全區各個角落，人員下沉和工作下沉能夠使得政府主動發現問題，將問題解決在基層。

紫荊山南路街道志愿者進網格，強化大黨建服務力：結合網格化管理，街道推行“亮出黨員身份，推進網格服務進萬家”活動，每周將轄區內的重點糾紛、棘手矛盾和居民群眾最直接、最關心的問題，因人因格因社進行分解，協調各部門、志愿者及社區黨員為群眾提供針對性服務。街道黨工委組織轄區“志愿幫扶”“文明護綠”“義務巡邏”“宣傳教育”“家政服務”“文化團隊”等15支黨員志愿者服務隊，共計291名黨員志愿者進入轄區12個二級網格和44個三級網格，成為“編外網格專管員”“網格民情聯絡員”，協助網格長及時收集網格內居民群眾對志愿服務的需求信息?！包h員志愿者進網格、入樓院、系群眾”主題活動惠及居民群眾3 500人次，深受黨員群眾的歡迎，社會反響熱烈，多次被中央、省、市、區新聞媒體報道，其中“蔬菜直通車”志愿者便民服務分別在中央電視臺第13頻道《東方時空》欄目播出，并被大河網報道。志愿者活動進網格系列報告相繼在鄭州市組工信息、《鄭州日報》專題報道，區兩辦信息及創先爭優信息也相繼宣傳。實現了街道、社區、片區、樓院、棟五級聯動網格對轄區黨員群眾提供“365全天候”心貼心服務，在轄區逐步形成共議網格建設事項，共謀社區和諧發展的良好氛圍。

（二）以黨建經費和資源助推社區社會建設

為切實解決基層黨組織“沒錢辦事”的難題，全面提高基層黨建的科學化水平，管城區委進一步加大黨建工作的經費投入，按照每位黨員100元的標準，設立黨建服務專項資金。黨建專項資金的用途主要是用來推動黨建創新、黨建示范點建設、黨員教育培訓、黨內組織生活、活動陣地建設、黨務干部培訓、黨建專項活動、關愛貧困黨員和表彰激勵等方面，其他非黨建活動不得在基層黨建經費中開支。針對此，各街道黨工委為了加強基層組織建設和黨員隊伍建設，確保將上級撥付的黨費專項經費以及街道配套黨建經費用于服務黨員、豐富活動、加強基層組織建設，建立健全了街道黨建經費使用管理制度，嚴格執行預算制度，實行額度分級管理制，按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，有效提高了資金使用效益，保證了基層黨組織活動的正常開展。

黨建專項資金的一個主要的用途在于社區黨建基礎設施方面。按照“七室兩站一廳”、不低于500平方米建設的標準，各街道黨工委努力建設擁有“七室（即社區黨組織辦公室、黨員活動室、圖書閱覽室、黨員電教室、黨員談心室、多功能會議室、檔案室）、兩站（即黨代表聯絡站、綜合黨委駐社區工作站）、一廳（即黨務政務受理服務大廳）”的社區陣地，全面提升社區辦公場所規范化建設水平，努力實現黨建陣地“教育黨員、凝聚群眾、服務社會”的三大功能，使社區黨建的硬件設施條件更上一層樓。

（三）以基層組織負責人黨建述職制度強化基層建設責任意識

近年來，管城區根據基層社區黨建工作的要求，探索建立基層黨組織書記抓基層黨建工作情況，向上級黨組織述職、組織點評，向黨員述職、民主測評為主要內容的“兩述兩評”制度，定期召開基層黨（工）委書記抓基層組織建設工作述職會?；鶎狱h組織負責人黨建設述職制度，其目的是進一步明確各基層黨組織負責人抓基層黨建工作的責任，牢固樹立“基層黨組織書記是抓基層黨建工作直接責任人”的意識，堅持基層黨組織負責人對本部門、本單位基層黨建工作負總責，不斷加強和改進黨的基層組織建設和先進性建設，提高黨的執政能力，鞏固黨的執政地位，努力形成責任明確、領導有力、運轉有序、保障到位的基層黨建工作格局，促進各級黨組織負責人改進作風、恪盡職守、敬業履職，從而增強基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，為全區經濟和社會各項事業的健康發展提供強有力的思想和組織保證。

在述職中，基層黨組織書記要詳細匯報研究制定基層黨建工作、加強基層領導班子和黨員隊伍建設、抓好基層黨建協調指導、抓基層黨建工作制度建設、帶頭抓好基層黨建工作保障及落實等方面的情況，并接受上級組織的評議。同時，基層黨組織開展書記抓黨建工作述職時，還邀請黨員和群眾代表參與，做到“開門述職”，增進廣大黨員干部對黨建工作的了解，形成共同關注、共同參與、共同促進黨建工作的良好格局。

三、結語

從我們社會所處的大背景來看，創新社會治理加強基層建設既是順應社會轉型和改革開放形勢的必然要求，也是更好地服務民眾鞏固我們黨的執政基礎的應有之義。管城區這些年在創新社會治理加強基層建設形成和探索了一系列經驗，取得了很好的社會效果。雖然這些經驗還有待于總結提升，進一步理論化、體系化，但是豐富的實踐經驗無疑為河南省創新社會治理加強基層建設提供了良好借鑒和實踐路徑。

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[責任編輯 劉兆峰]