簡政放權背景下的集體建設用地入市問題研究

劉麗文+陳騏

摘要：目前廣大農村正在推行土地確權改革，包括頒發農民承包地經營權證、宅基地的使用權證和農民在自家宅基地上所蓋房屋的房產權證。這項改革過程中應有簡政放權改革的配合，然而簡政放權畢竟是行政管理制度改革的一種措施，它與經濟體制的深化改革是平行的、相互配合的。簡政放權不是權宜之計，也不是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應急措施。文章認為在簡政放權背景下，土地確權，允許集體建設用地入市需要相關措施的配合，特別是集體經濟組織應該在這一過程中發揮重要而突出的作用。同時集體經濟組織為更好的服務集體建設用地入市亟需在政府簡政放權減少審批手續的前提下完善自身程序，以更好地保障農民權益。

關鍵詞：集體建設用地入市；集體經濟組織；土地確權

我國農村土地政策的變化可以被認為是我國自建國始的經濟政治方針的縮影，特別是改革開放以來，隨著我國家庭聯產承包責任制的實施，我國農村土地開始了三權分立的管理政策，即所有權歸屬村集體、承包權屬于農民、經營權允許流轉?，F有的我國農村土地制度是按照走中國特色城鎮化道路和保護農民對土地的權益設計的，多年實踐表明我國農村土地制度與政策在促進我國城鎮化快速推進和農村社會穩定方面發揮了重要的積極作用，但是在現實生活中現有農村土地制度與政策所出現的越來越多的矛盾和沖突也無法回避。盡管農民對中國經濟增長的貢獻是巨大的，但是農民并沒有真正分享到應有的改革紅利。目前我國已成為城鄉居民收入差距最大的國家之一，并且，城鄉居民的收入差距還在持續擴大?，F實中，我國農村土地，特別是集體建設用地入市受到諸多限制，也受到諸多部門的約束。但農村土地的市場化改革，是推進新型城鎮化和構建城鄉發展一體化體制機制的關鍵，是構建新型農業經營體系的根本動力，在激活農村各類生產要素潛能、賦予農民更多財產權利的同時，對構建新型農業經營體系，發展現代農業具有決定性意義。為進一步完善我國農民、農村集體的財產權，應該在簡政放權的基礎上，允許集體建設用地入市。

一、 集體建設用地的市場化交易

農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農建設所使用的土地，包括宅基地、公益性建設用地和經營性建設用地。20世紀90年代以來，起初由政府鼓勵和扶持的鄉鎮企業效益下降，經營虧損比較普遍，村集體經濟組織開始將原有的鄉鎮企業用地出租、轉讓，直接獲取租金。同時，地方政府為加快本地區經濟發展，進行招商引資，組織集體建設用地流轉，興辦工業園區，農村集體經營性建設用地的出租、出讓更加普遍。

1999年底，國土部正式批復安徽蕪湖作為第一個集體建設用地使用權流轉試點。2004年修改的《土地管理法》以及2007年10月1日起實施的《物權法》規定鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押，僅可同鄉鎮、村企業的廠房等建筑物一并抵押?！秶倚滦统擎偦巹?014-2020年》允許在符合規劃和用途管制前提下的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，在試點行政區域暫時調整實施關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。

目前雖然國家已經對集體建設用地入市交易進行試點，但就整體政策而言，而然受到諸多限制，特別是在于城市建設用地同權同價以及入市方式等方面仍然存在差距。未來亟需通過簡政放權，開放對集體建設用地入市的限制，以滿足市場所需以及農村集體的利益訴求。

在非試點地區，對集體建設用地入市的限制較多，集體建設用地要進行商業開發，必須經過征為國有的程序，由城市政府擔任土地性質轉變的中間人，土地的增值收益也由城市政府獲得。這導致集體經濟組織多選擇自主開發或簡單出租的方式經營集體建設用地，嚴重制約了集體建設用地入市模式的創新，故而簡政放權，減少對集體建設用地入市的程序限制，成為未來入市模式創新的基礎。目前，農村集體建設用地被大量小規模企業和個人占用。土地多為粗放式經營，開發強度低，伴隨著產業發展無序擴張，土地利用程度低，用地效率低下?？傮w來說農村集體經濟建設用地的開發利用遇到了瓶頸，原因為以下幾種：

（1）集體經濟組織土地開發能力有限，租地成為了集體產業土地利用的主要方式。由于鄉村集體開發能力和資金實力的限制，自建物業多屬于低檔的廠房、辦公樓，租金收益長期處于較低水平。

（2）集體建設用地規劃受限制比國有土地更多，產業項目規劃手續審批時限長，部分用地規劃難以落實。產業規范缺乏整體引導，產業規模經濟不明顯，輻射作用不強。

（3）農村地區基礎設施建設、公共服務和城市管理職能由集體經濟組織承擔，投資規模有限，缺乏有效的融資渠道，對外來投資的吸引力有限。

（4）現有農村集體建設用地的產權限制較多，集體土地的土地使用者的權益得不到保障。法律對于集體建設用地的用途、使用權權能以及土地使用權抵押的有效性都有較多的限制，阻礙了集體建設用地交易市場化的進程。

在城鎮化征地過程中，集體作為代表決策相關事宜，并統籌使用和分配征地補償款。雖然這一過程在一般情況下能夠獲得多數村民同意，從而能夠有效降低交易成本，對城鎮化的順利推進具有重要意義。然而，在具體操作中，由于各種原因，極易造成失地農民在補償款、宅基地和承包地的補償時間、數量上的差異，將引起新的不平等。同時由于目前我國村民自治體系尚不完善，缺乏相應的監督和制約機制，使得腐敗問題、補償款使用不當問題、分配不公問題等頻發，嚴重影響了社會穩定。

征地補償標準是另一容易引發農村矛盾的問題。按照有關規定，農村征地補償款的賠償機制必須根據土地用途確定。例如以城鎮道路、公園用地為代表的公益用地，其補償標準不能超過所征土地農業產值的30倍。而商業用地的沒有相應硬性補償標準，由開發商與農民談判決定。這就使得即使相同的土地在補償款方面存在差異，將可能嚴重妨礙征地工作特別是公益用地征地用作的開展。

二、 集體經濟組織的作用與問題

十八屆三中全會后，屬于農村集體資產范圍的部分地區的農民土地被允許入市交易，其中包括農用地、集體建設用地、農民宅基地以及農村集體經營性資產。具體而言可以被分為三部分，即第一部分為用于工業化、城鎮化的農村集體用地，屬于國家征地范疇，第二部分為農村集體建設用地，包括宅基地、鄉鎮企業用地等，第三部分為農業生產用地。第一第二部分的土地在十八屆三中全會的決議中，要求可以進入建設用地市場進行交易，和國有土地同等權利。但如果農民抵押、擔?；蜣D讓了其農村住房，就意味著違背了原本農民宅基地是以集體組織成員身份申請獲取的初衷，從而將涉及到農村宅基地制度的基本原則。為此允許集體經濟組織在農村集體建設用地入市的過程中發揮更大作用，應該是未來我國農村經濟探索的重點。

為促進集體建設用地入市的暢通，簡政放權重構集體產權是重要的環境。2015年“一號文件”對推進包括土地政策改革在內的農村集體產權制度改革進行了重點闡述。改革農村集體產權制度，明晰集體產權歸屬，簡政放權完善集體產權含義，是促進農村集體產權自由流動、優化組合的基礎。

我國農村多年積累下來的集體資源，其農地使用權歸屬農民，生產資料大部分流向鄉鎮，而土地所有權屬于集體經濟組織。但集體組織主體不清，產權歸屬不明晰，缺乏相應的處置程序。這在現實中造成了管理復雜混亂、插手機關多重等問題，貪腐等問題頻發。故而亟需通過簡政放權，明晰權力，減少集體資產特別是集體建設用地入市的手續及潛規則。

目前我國的農村集體經濟組織面臨著諸多的問題，例如總規模偏小、干部兼職嚴重治理結構混亂、經營水平低下等，這些問題嚴重影響了其在推動農村集體建設用地入市等方面的積極作用。因此，要想讓集體經濟組織在集體建設用地入市方面發揮積極影響，需要擺脫舊的利益分配機制，減少分配環節有效規避腐敗，建立現代企業制度和法人治理結構同時完善集體經濟組織的股權權能。

三、 簡政放權背景下佛山市集體建設用地入市的探索

廣東作為改革先試先行地區，20世紀80年代～90年代，大量農用地被轉為集體建設用地，其中大部分雖經過國土等有關政府部門審批同意但沒有辦理所有權證及使用權證，南海區也基本上屬于這種情況。目前，南海區的集體經營性建設用地入市以國土部門為主導進行，但仍使用集體資產交易平臺及交易流程。南海區于2014年9月出臺了《佛山市南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》。截止目前，整個南海區已經有21個項目入市，今年有10個項目正在進行運作（主要為三舊改造項目，所謂三舊改造指“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造，是廣東省特有的改造模式。即將目前的集體土地征為國有，將工業用地轉為住宅用地，產生的增值部分由集體和政府五五分成<扣除一級開發開發商的成本及利潤部分>）。

大瀝鎮位于廣東省佛山市南海區東部，全鎮總面積95.9平方公里，28個社區（村），常住人口61萬人。大瀝鎮農村產權制度改革完成后，根據廣東省189號令《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，各社區（村）組建了經濟聯合社（經聯社），各個村民小組（自然村）組建經濟社（目前有360多個）。2015年農民股東人均分紅達8 000元（南海區為5 000元）。

南海區從2010年起陸續建立起公共資源交易中心、財務監管中心及股份交易管理中心，分別開發了資產交易系統、財務監管系統和股權管理和交易系統，由區科技局管理。目前已經完成區、鎮、村（社區）全覆蓋。實現了對集體經濟組織人、財、物全方位管理。

1. 財務監管中心的建立。財務監管中心建立于2012年，統籌管理全鎮28個經聯社、360多個經濟社名下400多個賬戶的資金進出及賬務處理。

目前各個集體經濟組織主要收入以土地、物業租賃流轉收入為主。從整個南海區來看，目前各個經濟社、經聯社賬上資金總額達到120多個億（由于南海區集體經濟組織無實體項目，因此其征地款等收入大部分均按股份發放給股東，和北京市原則上不允許將這類資金分光而要求用于發展集體產業來壯大集體經濟組織是不一樣的。這個差異應該是南海區這類城市農村今后發展方向是城鎮化而北京市農村發展的目標為實現城市化，產業升級的動力更大造成的）。

2. 資產交易平臺的建立。南海區大瀝鎮集體資產交易通過鎮公共資源交易中心進行。公共資源交易中心是南海區于2010年統一建設的，目前已經實現了區、鎮、村（社區）全覆蓋。主要業務為政府采購、政府資產處置和集體資產交易。集體資產交易部分，南海區2010年至今，已經成交5萬多個項目總交易金額400多個億。具體到大瀝鎮，其2015年交易額達到29個多億（通過鎮級交易27個多億，村或社區交易1個多億）。同時，通過經管部門定期清產核資工作及多年交易記錄的數據，已經基本完成了全鎮集體資產數據庫的建設。目前，資產交易平臺和財務監管平臺正在進行接軌，逐步實現數據關聯，可以通過資金流動及資產變動的對比實現對集體資產的有效監管。

集體資產交易的主要流程為：

（1）經濟社、經聯社提出申請，由城鄉統籌局對項目進行立項；

（2）立項通過，形成交易方案，由經濟社、經聯社組織股東進行投票表決，表決通過后報鎮公共資源交易中心；

（3）鎮公共資源辦公室和鎮紀委等部門對方案進行審核，審核通過后，授權公共資源交易中心進行項目發布；

（4）公共資源交易中心進行項目發布；

（5）公共資源交易中心組織交易和競標、開標，并將交易結果通過網絡、電視、報紙等方式進行公示。

交易權限劃分為：流轉期限超過五年或者標的價值超過100萬元的交易項目，必須通過鎮級公共資源交易中心組織交易。其他小額及短期流轉的項目可以通過公共資源交易平臺在社區（村）的分支機構進行，鎮里可通過網絡監控及攝像等方式對交易過程進行控制、監督。

目前在包括大瀝鎮在內的整個南海區已經形成了通過交易中心進行集體資產流轉的輿論氛圍，實現了各集體經濟組織股東倒逼管理層通過交易平臺進行交易良好效果。

3. 集體股份交易平臺。

（1）集體經濟組織股份改革進程。廣東省從20世紀80年代起推行包產到戶工作。到20世紀90年代，由于廣東省經濟發展，分戶經營已經不能適應經濟發展的需要，同時廣東作為改革先行地區，早于其他地區開始進行集體經濟組織產權制度改革。因此，從20世紀90年代末起大部分集體土地就不以包產到戶方式發包給村民，而是由集體統一經營管理，同時進行產權制度改革。一方面進行清產核資，將土地及集體其他經營性資產予以股份化，劃分本集體總股份。另一方面，確認農民集體經濟組織股東身份，按人分配股份并予以固化。

這一改革，使分散經營的農民轉變為股東，按照其股份數額享有集體土地及其他資產的經營收益。目前，南海區79萬多農民中有78萬為集體經濟組織股東，享受分紅收益。

（2）集體經濟組織股份流轉的實踐。集體經濟組織產權制度改革初期并未考慮股份流轉的問題，隨著社會的發展集體股份逐步出現流轉的需求。佛山市南海區于2013年底公布了《南海區村（居）集體經濟組織成員股權（股份）管理交易辦法（征詢意見稿）》。規范集體股權在集體經濟組織內部轉讓、繼承、贈與、質押。主要內容是街道和集體經濟組織為管理股權流轉需設置的機構及其職責，流轉的程序和限制性規定。

同時，南海區是全國33個農村土地改革試點地區之一，實踐的一個重點是“以戶為單位進行確權，將股權確權到戶”。即將原來集體經濟組織確權固化到個人股份分配到戶，按照每戶人口重新劃分股份并固化到戶，并確定戶主。今后集體分紅只針對戶主進行，股份及分紅在戶內的分配、變動集體不予干涉——這一改革雖然符合集體土地承包到戶的規定，使股權與承包經營權分配相吻合，但是實際上并不利于股份的流轉。首先，這次確權到戶首先要看各戶人口重新確定股權，實質上是把已經固話到人的集體股份收歸集體重新分配，在法律上是對私人產權的侵犯（北京有的村也有類似的政策）。第二，將按人重新劃分的股份固話到戶，實質是把矛盾下放到家庭內部，隨著今后家庭人口變遷，相互間血緣關系淡化必然產生利益分配矛盾，特別是不在本地區工作生活的股東其收益權無法得到有效保障，不利于人才的有效流動。第三，由于股份固話到戶，如需要流轉實際上要在本戶所有股東取得一致意見后才可行，隨著戶內人口變化，股東間關系逐步疏遠，利益逐漸分化，取得一致意見越來越不可行給股份流轉制造了障礙。

（3）股份交易平臺。南海區于2013年成立了股份管理交易中心，開發了股份管理系統。目前已經實現78萬集體經濟組織股東均已經錄入管理系統，可查閱其擁有股份數量及分紅金額，以保障股東依法取得分紅的權利。

佛山市大瀝鎮對集體經濟組織管理經營結構的探索是對政府簡政放權、放松對土地管理、允許集體建設用地入市的重要措施補充，其建立的完善財務監管體系、資產交易平臺以及集體股權交易平臺，都是針對目前我國集體經濟組織所暴露出的問題的比較完善的彌補措施，值得在全國范圍內推廣。

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作者簡介：劉麗文（1990-），女，漢族，北京市人，北京大學管理學院博士生，研究方向為國民經濟學、農業經濟學；陳騏（1990-），男，漢族，浙江省杭州市人，北京大學光華管理學院博士后研究員，研究方向為產業經濟學、農業經濟學。

收稿日期：2016-11-16。