新農村建設導向下耕地保護研究

石彥　陳明

摘要：我國耕地面積銳減，耕地質量下降，耕地保護形勢嚴峻、壓力巨大。新農村建設與耕地保護之間相輔相成，互相促進、相互統一。通過對崇信縣柏樹鄉在新農村建設中耕地保護存在的問題進行分析，提出了新農村建設與耕地保護的雙向互動模式。并通過完善耕地保護政策體系，規范政府行為、強化制度落實，推進土地開發整理、宅基地復墾等措施來實現新農村建設和耕地保護雙贏目標。

關鍵詞：新農村建設；耕地保護；保護模式；崇信縣

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.27.073

建設社會主義新農村，是國家戰略層面的決策，是全面建設小康社會的重要內容，是解決“三農”問題的有力途徑。耕地保護是實現國家糧食安全的有力保障，是實現經濟發展和社會穩定的基礎。但當前我國耕地資源保護面臨著耕地數量銳減、耕地質量下降的嚴峻問題。而耕地減少的主要原因是城市化、基礎設施建設和農戶建房占用。因此，如何以推進新農村建設為契機更好地保護耕地是值得深入思考和認真解決的問題。

目前已有很多關于耕地保護方面的研究。從研究區域來看，主要集中于東部沿海地區、中部糧食產區，或東北老工業基地，對西北地區的研究較少。從研究尺度看，新農村建設和耕地保護的研究以宏觀性的大、中區域研究為主，主要集中于全國和?。▍^）層面的研究，也有少量對地區（市）等中等區域題進行研究，但極少有對諸如縣等更小區域的此類問題研究，使得新農村建設和耕地保護在研究尺度上不盡完備，缺少對微觀、小區域的相關研究。而且把新農村建設和耕地保護兩者結合起來，以小區域為切入點進行探討研究更少。針對目前研究主要以大中區域為主的狀況，應進一步加強和完善對縣級等更小區域的微觀研究，以豐富研究區域類型，將新農村建設導向下的耕地保護推向深入。

崇信縣耕地面積在2004～2011年間耕地面積總體呈減少趨勢，平均每年減少52.8hm2，2004——2005年間減幅最大，達到2%。2006～2009年間基本維持平衡，2010年開始有一定增長趨勢，但增長速度較為緩慢，增幅不超過1%。柏樹鄉申家莊的耕地面積變化情況與所在縣基本一致。并且在新農村建設過程中耕地保護存在的問題在該區域具有普遍性，問題存在的根源也具有典型性。因此以該村為例，通過對新農村建設和耕地保護關系分析，構建新農村建設導向下的耕地保護模式，以期能對現實耕地保護與新農村建設的目標提供理論參考和實踐指導。同時，崇信縣是西北地區欠發達縣域的代表，希望研究結果可以為其周邊區縣或其他相似地區的新農村建設和耕地保護提供參考。

1新農村建設與耕地保護的關系

1.1耕地保護是新農村建設的前提

糧食是一個國家和地區安全體系的基礎，耕地資源是糧食生產的基礎。因此，保護耕地是保障國家糧食安全，滿足人民正常生存發展需要的必然選擇。新農村建設以解決“三農”問題為目的、以促進農業和農村經濟的發展為目標。因此，新農村建設必須以保護耕地、保證國家糧食安全為前提。

1.2新農村建設是耕地保護的基礎

新農村建設是完全按照解放和發展農村生產力，全面推進農村的經濟發展來計劃和實施；是從全體農民的根本利益出發，保障農民生活寬裕、生產安定有序，權利及權益不受侵害；保證農村、農業進一步發展，保護農村經濟快速、穩定、持續發展。新農村建設的順利推進，更加強化了耕地保護的重要性，更有利于耕地保護有效實施。

1.3耕地保護是推動新農村建設的有效手段

新農村建設的目的是縮小城鄉差距，增加農民的經濟收入。耕地作為最重要的農業生產資料，是農民主要的衣食之源和社會保障，對農民生活和農村發展至關重要。保護耕地能夠增加農民收入、能夠更好地保障農民權益和提高農民生活水平。因此，耕地保護有利于推動新農村建設，是新農村建設的有效手段。

1.4新農村建設是耕地保護的有力保障和重要途徑

新農村建設過程中的基礎設施建設、土地整理、宅基地復墾、土地權力明晰、環境整治、管理改進、產業培育、農民技能培訓等措施將會促進耕地利用效率提高、基礎設施改善、生態環境改善、農戶保護意識增強。因此，新農村建設是耕地保護的有力保障和重要途徑。從長遠來看，新農村建設的政策指導性使耕地保護在制度、政策層面的保障更加有力。

2柏樹鄉新農村建設中耕地保護存在的問題

崇信縣柏樹鄉申家莊村在新農村建設中存在著非常突出的耕地保護問題，申家莊村位于崇信縣北部塬區東段，屬典型的黃土高原丘陵溝壑區。全鄉總面積7532hm2。2006至2010年間耕地面積減少了613867hm2，平均每年減少153.467hm2，耕地面積減少數量多、速度快。新農村建設中對耕地保護影響較大。

2.1新村莊建設缺乏科學合理的規劃

申家莊村特殊的地理位置和地貌造就了具有隴東地方特色的居住形式——窯洞。窯洞多位于塬邊、溝頭、峁墚等位置，從而形成了“人在山下住，地在山上種”的人文景觀。隨著生活條件的改善，人們逐漸改變了這種居住方式，原來在山下住的逐漸搬遷到塬邊，有的在原有窯洞附近建筑房屋居住，雖然居住形式發生改變，但村落選址基本保持在原來位置，向外有所延伸。新農村建設過程中，政府劃定的新村址完全拋開原有的村莊，位于塬面中部的一條縣鄉公路兩側。而這些建設用地全部為原有農戶長期經營的承包責任田，導致共占用耕地13.33hm2。同時，新農村建設對當地生產生活習慣考慮不夠，一部分耕地周邊的道路未得到改善，不能進行機械化耕作及收割。農戶種植的小雜糧只能在新置打碾場進行打碾、晾曬，既浪費土地又不利于新農村建設。

2.2鄉村公路建設占地過多

農村公路作為農村最主要的基礎設施，要與農村各項資源要素，尤其是與耕地資源統籌考慮、有效配置，以實現新農村建設的可持續發展。但柏樹鄉一條鄉級公路境內總長約27km，其中有9km路段路面寬7m，兩側路肩至兩側行道樹外側距離都在10.5m以上。有14km路段路面寬6m，兩側路肩至兩側行道樹外側距離都在8.5m以上。這條路占用柏樹鄉耕地39.648hm2，除去兩側路肩、路基和綠化帶共3m。據推算我國單位里程公路和單位里程農村公路用地面積分別是1hm2/km、0.67hm2/km。與上述標準比較，柏樹鄉公路單位用地1.49hm2/km，遠大于國家級公路用地標準。所以，公路建設占地過多造成耕地資源浪費。

2.3違規違法用地現象普遍

2.3.1基本農田規劃不到位

《基本農田保護條例》第十條規定：“鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地周邊的耕地應當優先劃入基本農田保護區”。對照該縣的基本農田保護區規劃圖（圖1）我們可以清楚的看到位于塬區中部的縣鄉公路周邊紅色區域為村莊建設用地，土黃色區域是一般農用地，黃色區域則是基本農田保護區。其實際位置遠離主要交通線，處于塬區邊緣地帶，土地平整度、耕作條件和土壤條件相對較差，受水土流失影響大，不便于機械化作業。

《基本農田保護條例》第十七條規定：“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。但該村共在基本農田上種植果樹666.7hm2，并且被要求不得種植小麥、玉米、高粱等作物。該村沒有嚴格按照制度政策落實和執行基本農田保護的相關規定，基本農田保護不到位的問題非常突出。

2.3.2宅基地超標嚴重

《甘肅省土地管理辦法》第三十四條第二款規定：“農村宅基地按以下標準執行：農村人均耕地小于667m2，每戶宅基地不超過200m2；667m2—1334m2之間不超過267m2；大于1334m2不超過330m2”。而該村已經建成的新村莊每戶宅基地面積都在0.067hm2左右，由于缺乏科學規劃，幾乎所有農戶門前都留有幾十甚至上百平方米不等的空地。同時，村民在修建時私自擴建、臨時搭建的情況也較普遍。所以，該村宅基地實際占用面積是甘肅省標準的3倍之多嚴重超標。

2.4宅基地的整理和使用問題突出

2.4.1宅基地復墾滯后

宅基地復墾是增加耕地面積的途徑之一。但是受多種因素限制，柏樹鄉宅基地復墾滯后。該鄉“一戶兩宅”、“一戶三宅”甚至“一戶四宅”的現象較多。隨著農戶搬入新村莊，原村址出現大面積宅基地閑置、荒蕪。很多農戶不愿拆除舊宅，導致大面積宅基地不能復墾，浪費土地資源。統計數據顯示，柏樹鄉2010年新建宅基地占用耕地41.2hm2，而全年新增耕地和宅基地還田面積均為0。

2.4.2宅基地使用率不高

宅基地使用率低體現在以下幾個方面：一是戶籍政策的改革，部分農民購買了商品房，但不愿放棄宅基地，致使這部分宅基地幾乎常年無人居住，使用率不高。二是部分農民全家常年外出打工，偶爾過年時回家居住，這部分住宅也是常年無人居住，使用率不高。三是該村民小組的多數農戶季節性外出務工，致使宅基地產生“季節性閑置”。此外，部分農戶宅基地批而不建或中途停建。這些都在一定程度上加劇了農村宅基地的土地浪費和宅基地使用率不高。

2.5多種原因的耕地撂荒嚴重

2.5.1規劃失當引起耕地撂荒

一是政府規劃論證不充分，盲目上馬項目，導致農戶積極性不高，參與性較弱。柏樹鄉形成產量、具有商品效益的果園面積有限。二是成活果樹增加了在果園里套種其他作物的投入和難度，并且不便于農戶耕種管理，使得部分農戶放棄果園管理和農作物種植，耕地處于撂荒狀態。三是山區耕地撂荒嚴重。新村建成后距該村山地較遠，生產道路崎嶇，生產成本大，不利于進行生產。而新農村建設時未對此類山地合理利用或改善耕作條件，農戶耕作不劃算，選擇山地撂荒。

2.5.2農業生產效益低下，勞動力不足引起撂荒

農業生產是以水分、土壤、熱量三大要素為基礎的人類活動。該村年降水量415.3mm，土壤以黃綿土為主，有機質含量低，易受侵蝕，耕作層淺薄，一般在15cm左右。全年光照時間為2296h，日均溫度≥10℃的天數在178天以上，有效積溫為3274℃。降水缺乏、土壤貧瘠及農業生產多以傳統的粗放經營為主，造成農業生產效益低下。農民無法從農業生產活動中得到自己預期的收入，致使農民從事農業生產的積極性不高，大量青壯年勞動力轉移出農業生產；勞動力的轉移進一步削弱了農業生產能力，使得單個勞動力耕種的土地面積增加；人口結構出現的老齡化帶來的留守勞動力弱化；從事農業生產的勞動力的半工半耕加劇了農業生產投入的不足；現代農業發展不成熟，單位耕地所需的農業生產要素得不到充分的滿足和補充，最終出現農民因無力顧及所有耕地，進行選擇性撂荒。

3新農村建設導向下耕地保護模式及策略

3.1新農村建設導向下耕地保護模式

建設社會主義新農村全面推進農村的經濟、政治、社會文化事業建設，是我國國家戰略層面的選擇。而耕地保護則是從我國國家糧食安全角度出發，為國家社會、經濟、政治各方面提供最基本的保障。兩者都以“三農”問題的處置為各自內在要求，在“三農”問題的解決過程中兩者既相對獨立，又彼此聯系；既相互影響，又各有側重。所以，我們要正確處理和對待兩者的關系，消化沖突，放大融合，建立新農村建設導向下的耕地保護模式。

在新農村建設中需要通過新農村合理選址、基礎設施建設、土地產權明晰、土地整理、宅基地復墾、產業培育實現生產發展，生活寬裕；通過環境整治、管理改進、擴大民主，加強農民素質培訓等措施實現鄉風文明、村容整潔。而新農村建設具體內容的落實從多方面推動了耕地保護。合理的土地利用規劃和村莊選址為有計劃、有原則利用土地提供了保障，有利于發展農地規模經營，控制耕地占用；基礎設施建設和環境整治是改善耕地道路、水利條件，耕地生態環境，提高耕地質量的重要措施；土地整理、宅基地復墾是實現耕地面積增加的有力手段；加強管理、擴大民主、加強農民素質的教育有利于提高大眾對耕地保護的認識；相關制度、法規的落實、產業培育是實現耕地利用的專業化、高效化，提高耕地收益的必然選擇。歸結起來，新農村建設導向下的耕地保護模式是以促進社會主義新農村可持續發展為核心雙向互動的動態系統。

3.2新農村建設導向下耕地保護策略

3.2.1完善耕地保護政策體系

土地產權制度的不明晰使得農民在征地中無法維護自己的土地權利。明確土地所有權主體，將農民的土地產權落到實處，明確土地歸全體村民所有。同時將耕地產權尤其是耕地的收益權和處置權還給農戶，并使之法律化。善流轉機制，允許農民根據實際情況在規定的期限內將土地經營權依法采取多種形式流轉，促進土地的合理利用、農業規?；洜I。此外，完善征地補償機制，生態環境補償機制等，以便更好地保護耕地和農民權益。

3.2.2規范政府行為，強化制度落實執行

地方政府注重短期的財政收入和發展地方經濟的政績，造成大量耕地被占用。規范地方政府行為，首先要強化土地利用規劃的法律地位，以約束地方政府的供地行為；其次要嚴格土地出讓審批手續，尤其是農用地轉變成建設用地的監督審查機制；將耕地保護與地方政府政績掛鉤，建立耕地保護目標責任制度，加強考核獎懲力度，落實問責制；建立人民意愿評價機制，充分考慮人民意愿；全程公開申報、批復程序中各項環節，接受全民監督。此外，增強全民的可持續發展意識，促進全民積極的參與到耕地的可持續利用與保護中來。

3.2.3推進土地開發整理、宅基地復墾

土地開發整理是保持我國耕地動態平衡的有效手段，要充分重視其在耕地保護中的作用，并最大限度的發揮效用。在保護耕地生態環境的前提下，適度開發宜耕地后備資源，即宜耕荒山、宜耕荒地、宜耕荒灘；切實加大土地復墾力度，努力恢復廢棄土地的生態功能，充分發揮各類廢棄土地的利用潛力，增加耕地有效利用面積和提高土地利用率；積極推進土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合治理，大力增加有效耕地面積并提高耕地質量。

對于宅基地的復墾，要健全宅基地使用制度，加強執法力度，嚴格審批。采取多種手段，具體情況具體對待。首先，注重加強對農村建設規劃的科學指導，推進新農村建設工程順利進行，逐步調整村莊布局，要推進農村宅基地的管理體制和流轉體制的創新與突破，逐步建立宅基地的退出和轉換機制，避免由于村莊規劃不合理導致宅基地浪費土地；其次，要加強宅基地整理，提高閑置宅基地使用效率。另外，要探索農村宅基地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的政策，提高各地推進農村宅基地整理的積極性，拓展城鎮建設用地的空間，從而提高整體的集約利用水平。

3.2.4發展農村生產，提高農民農業收入

發展農村生產最直接的就是向土地要效益，而水作為農作物產量的決定性因素，大大制約著廣大地區的農業發展，發展和改善農村的水利設施就顯得尤為迫切。發展水利設施滿足廣大農民的切身利益和實際需要，同時也是服從于國家戰略方針，落實國家政策；提高農業生產科技含量，增加農產品經濟附加值，促進傳統農業向現代農業轉變，延伸農產品的產業鏈，出產高端產品的高附加值農業；穩定農產品價格，建立農產品信息交流平臺，幫助農民合理安排種植、有選擇性種植，調整種植結構，種出市場需求、農戶收益高的農產品。使耕地產生經濟效益，吸引部分外流勞動力回歸到耕地上，從事農業生產。

4結語

新農村建設與耕地保護相輔相成，統一于“三農”問題的解決。針對新農村建設中新村莊建設、違法違規用地、耕地撂荒等問題，提出以新農村建設為契機，從新農村選址、基礎設施建設、土地規劃、環境整治、產業培育等方面入手，建立新農村建設與耕地保護雙向互動模式，實現耕地保護與新農村建設雙贏。在下一步研究中，要進一步分析新農村建設中對耕地保護的落實效果及具體運作。同時，要注意微觀小尺度研究與中觀、宏觀研究的有機結合。

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