服務型政府視域下優化“三社聯動”機制問題探討

閆學芬+韓建民

摘要：在新常態背景下，服務型政府建設被賦予了新的時代要求，要遵循五大發展理念，建設一種創新、協調、綠色、開放、共享的服務型政府?！叭缏搫印弊鳛樯鐓^治理的創新實踐，處于構建服務型政府的系統中，其作用之發揮，除了重視自身系統的聯動外，還不能忽視與服務型政府建設之間的關系。文章從服務型政府的價值理念出發，探尋“三社聯動”與服務型政府間的內在關系，分析社區治理中存在的問題，在此基礎上，以服務型政府價值理念為指導，提出了改進優化“三社聯動”機制，推進服務型政府建設的路徑。

關鍵詞：服務型政府；社區治理；“三社聯動”機制；優化

中圖分類號：D630文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）12-0019-05

目前我國正處于改革的攻堅期和利益調整的加速期，深刻的經濟社會變革為服務型政府建設帶來巨大活力的同時，也不斷引發新的問題、矛盾，映射在社會的各個方面。社區作為基層群眾性自治組織，是服務型政府建設的基層載體。因此，深入探討社區治理與服務型政府建設之間的內在聯系，不斷改進社區治理方式，對于促進社會治理體系和治理能力的現代化，加快服務型政府建設步伐具有重要現實意義。

一、“三社聯動”機制的再審視

1.“三社聯動”的實踐探索與研究現狀?！叭缏搫印笔窃谖覈鐣w制改革——“政社分工”的背景下出現的，推進現代國家治理體系和治理能力現代化的有效嘗試?！叭缏搫印弊鳛樯鐓^實踐先行、 政府主導的社會治理創新模式，一經提出就得到了廣泛的關注。最早在2004年，上海市民政部率先提出社區、社工、社團“三社互動”概念，形成了“以社區為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團為組織載體”分工合作的工作思路。隨著工作的深入開展，將“三社互動”改為“三社聯動”，更加強調三者之間的聯結和協調。[1]隨之，南京、廣州、北京、嘉興等地在創新社會治理的理念下，積極開展“三社聯動”的實踐探索，形成了各具特色的治理模式，我國“三社聯動”機制的發展初具雛形。2013年11月15日，民政部、財政部聯合印發《關于加快推進社區社會工作服務的意見》，提出要建立健全社區、社會組織和社會工作專業人才聯動（“三社聯動”）服務機制，要求各地在城市社區推進。2015年10月22日， 民政部在重慶召開了全國社區社會工作暨“三社聯動”推進會，總結了各地開展“三社聯動”的經驗，要求各省市加快推進的步伐，在全國范圍內大規模推進“三社聯動”機制。

利用中國知網學術趨勢功能對“三社聯動”搜索結果顯示，“三社聯動”在2014、2015年引起了學者的廣泛關注。從內容上來看，相關研究可以分為四類，第一類研究從宏觀層面出發，研究側重于“三社聯動”機制的破解，主要在理論層面進行分析探索；第二類研究是關于“三社聯動”機制的實際操作層面，即“三社”聯動的運行機制，“三社”各自發揮的作用，以及如何更好地推進“三社聯動”；第三類研究是以個案研究為主，以個案來源地區的實踐為例，闡述“三社聯動”在當地的應用，結合本地特點予以創新，總結經驗；第四類主要是各地民政系統在推行“三社聯動”工作的過程中，對當地開展“三社聯動”的工作情況進行的總結研究。通過各地對于“三社聯動”的實踐以及對“三社聯動”研究文獻的梳理發現，現有研究遠未達到實踐與理論的統一。第一，諸多研究對“三社聯動”的概念認識不統一，以及對“三社”主體的界定模糊不清，缺乏定論；第二，社區、社會組織、社工在社區的定位和角色作用尚待進一步研究明確；第三，“三社”之間如何聯、怎樣動還缺乏理論支撐和實現路徑。

2.對 “三社聯動”主體的再界定。國家政策層面對“三社聯動”定義為以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的新型社區服務管理機制。而學術界對“三社聯動”的概念界定爭議頗多，主要集中在對于“三社”主體的界定?！叭缏搫印笔巧鐓^、社會組織、社會工作者作為三個獨立主體，從各自視角，運用自己的工作方法，資源共享，優勢互補，[2]加快形成互聯、互動、互補的社會治理新格局。因此，明確界定“三社”主體，是明確社區、社會組織、社會工作者的定位，以及三主體在“三社聯動”中的角色與作用，對“三社聯動”的研究具有重要意義。

社區。國家層面對于“三社聯動”的定義中，將社區定義為平臺，是將社區作為共同生活體的特殊場域，是“三社聯動”開展的背景和平臺。而學術界對于社區的界定尚未形成定論，有場域之說，也有主體之說。本文認為，“三社聯動”作為社區治理的實踐創新，定是以社區為場域開展實踐活動，因此，沒有必要從場域視角界定社區。建議應從行動主體的視角出發，將“三社”中的社區界定為最具有核心代表的社區居委會。在本土情境下，社區居委會是社區法定授權的居民自治組織，是社區建設的核心力量，掌握著社區資源配置的權利；也是基層政府的“代理人”，承擔了社區建設的主要職責；處于“三社”的中心地位，發揮著居民自治、民主協商的作用。

社會組織。從民政部對社會組織的界定來看，社會組織的種類繁多、龐雜。但介于“三社聯動”具有特定的使用范疇，因此凡是參與社區治理活動過程的社會組織均可以是“三社聯動”定義中充當社會組織的角色。當前，參與“三社聯動”中的社會組織有兩種類型，其一，以外部的專業社會工作機構為社會組織的代表，通過政府購買或承接社區服務項目進入社區開展服務， 這類社會組織專業性強，具有不可替代性。但其弊端是社區是被服務者的角色，社區的內在動力無法得到合理釋放。第二種社會組織是社區內生的社會組織，這類社會組織一般由社區居委會根據社區居民需要組織成立，或是社區群眾自發的，在居民領袖帶領下組織成立，這類社會組織多為文體活動類、公益慈善類，能夠充分調動社區居民的參與，進行自我組織、自我服務。

社會工作者。對于社會工作者這一主體，學術界的爭論集中在將社會工作者狹義的界定為持證的專業社工，還是廣義的界定為凡是參與社區治理、社區建設的一般社會工作者？筆者認為，社會工作者是“三社聯動”中的人才支撐，是“三社聯動”人才隊伍的保障，因此，應將社會工作者統一界定為專業的持證社工，否則就失去了開展“三社聯動”的意義。專業的社會工作者受過社會工作大學教育或是取得國家或地方社會工作資格認可，從事社會工作實務，自覺實踐社工價值、理念和方法的從業者，[3]能夠運用專業的社會工作方法參與到“三社聯動”中為社區居民服務。

3.“三社聯動”中各主體的作用及聯動模式?！叭缏搫印睓C制健康運行的關鍵在于協調政府、社區、社會組織、社會工作者等各方力量共同參與社區治理，形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局，達成一種動態的平衡?！叭缏搫印钡那疤崾怯泄餐哪繕恕_展社區建設，服務社區居民；聯動的本質是合作，“三社”各自發揮獨特的功能和價值，在優勢互補，資源共享下達成合作共識形成合力，在共同目標的驅動下，投身社區建設事業。聯動絕不意味著各方只是簡單的結隊而行，各主體之間應是相互溝通、信息共享、共同決策、共同行動，這里包含著共識和相互理解、相互諒解和支持、共享成果和共同發展。[4]

首先，社區居委會圍繞居民需求通過政府購買、項目化的運作方式做出回應，與社會組織，社會工作者建立互動合作關系，進而形成聯動的總目標。社區居委會、社會組織、社會工作者從各自視角對這一目標予以認識、評估，對目標進行分解，在“目標”認識層面達成初步聯動，如圖1中的a線。其次，社會組織、社會工作者運用專業視角、專業的社會工作方法，將社區居民的需求設計成服務項目，社會組織作為項目運作平臺，社會工作者作為具體實施的專業人才，聯同社區居委會在“合作”層面形成聯動，如圖1b線。各方發揮自己的功能與價值，優勢互補，資源共享，參與“聯動”。

在合作層面的聯動（b）中，社區居委會的作用是優化資源配置，為社會組織、社會工作者提供制度化保障。居委會一方面參與社會組織與社工設計的服務項目中，另一方面，作為社區的核心主體，會對社會組織與社工的服務項目、過程進行評估；此外，社區居委會為社會工作者提供了進入社區的通道，也可以從中吸取專業社工的工作經驗，提升自我服務、自我管理的能力。社會組織是“三社聯動”的組織載體，一方面是項目運作、提供專業社會工作服務的平臺，承接社區居委會的委托，設計服務項目，提供專業保障。社會工作者依托于社區或社會組織，是“三社聯動”中的人才保障，將社會工作專業理念、方法技術嵌入到服務過程中，提供專業的社區服務。

圖1“三社”聯動模式4.“三社聯動”概念的再界定。學者們對“三社聯動”概念的界定不盡相同，但對其內涵的理解本質上是一致的，“三社”協調互動，共同參與社區治理，為社區居民提供公共服務。引用較為廣泛的是葉南客和陳金城的定義：“三社聯動”是通過社區建設、社會組織培育和社會工作的現代化體制建立的“三社聯動”，形成“三社”資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面，加快形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局。[5]基于筆者對主體的界定以及聯動模式的分析，應將“三社聯動”界定為，社區居委會、社會組織、社會工作者以社區為平臺，針對社區居民的需求開展社區治理活動，在目標認識層面、合作層面，從各自視角，資源共享，優勢互補形成聯動。

二、服務型政府及其與“三社聯動”機制的內在聯系

建設服務型政府的理念自被提出以來，就受到了廣泛關注。在新常態背景下，服務型政府建設被賦予了新的時代要求，要謹遵黨的十八屆五中全會提出的發展理念，建設一種創新、協調、綠色、開放、共享的服務型政府?！叭缏搫印弊鳛樯鐓^治理的創新實踐，與服務型政府建設有密切的聯系。

1.服務型政府與“三社聯動”機制之間的內在聯系。首先，服務型政府建設與社區治理之間是一種互為依賴、互相促進的關系。一方面，社區作為基層社會自治組織，是服務型政府的基層載體。另一方面，在建設服務型政府的過程中，所制定的與社區治理相關的扶持政策，會為社區提供各方面的支持，從而促進社區發展。其次，社區治理水平體現服務型政府的建設效果?！叭缏搫印弊鳛樯鐓^治理機制的創新，強調在社區治理過程中，社區、社會組織、社工等多主體參與，以社區居民需求為導向，各主體間資源共享，優勢互補。從性質上講，“三社聯動”機制與服務型政府之間存在更深層次的關系。一是兩者具有共同的核心理念——以民眾需求為導向，提供公共服務。服務型政府的基本內涵是：為全社會提供基本有保障的公共產品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求。[6]服務型政府的工作由之前的統治和管理轉移到以服務為重點；以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作者為人才支撐的“三社聯動”機制，是完善社區服務體系、回應居民需求的重要途徑。二是兩者具有共同的合作機制——以共治為基礎，多元主體參與。建設服務型政府意味著國家、社會、市場之間的良性互動，三者之間存在合理的邊界，又能相互牽制，是不同于單中心模式多元主體合作型治理?！叭缏搫印敝浴镑攘o窮”，在于它強調多權力中心，認為政府并不是公共權力的唯一主體，只有與公民等多主體開展良好的合作，才能實現一種雙贏。[7]在社區治理中推行“三社聯動”，要求加強政府與社區組織、社區成員之間的合作，形成多個治理主體共同治理社區的新格局。

2.服務型政府的價值理念。價值理念是建立服務型政府的關鍵，對政府的決策和行為具有深層次的決定、導向作用?！叭缏搫印钡耐菩许毞戏招驼恼w要求，遵循“服務型政府”的價值理念，主要表現在以下幾方面：

第一，責任性價值。責任性政府“既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共治理進行民主控制的制度安排，服務型政府必然是責任政府”。[8]責任性價值理念要求政府對社會訴求有靈敏的感應能力，要積極、主動、及時地回應需求并加以滿足，并在此過程中承擔相應的政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。

第二，民主性價值。民主自產生以來就主張維護公民主權，是人民大眾維護自身權益的利器與基石。民主性價值要求真正地實現人民當家做主，以人為本，政府要服務于人民群眾；同時，民主是這樣一種精神：享有平等基本自由的個人在公共空間中對公共生活的積極參與，各方在尋找公共問題解決辦法或途徑的協商過程中的相互容忍和相互尊重和保障。[9]由此看來，民主不只在政府與群眾之間，還應包括在公共生活中積極參與的各方主體。

第三，有效性價值。服務型政府的有效性是效能（effectiveness）和效率（efficiency）的統一體。效能，是從質的角度強調政府行為所帶來的效果，例如公眾滿意程度，簡單講即做“正確”的事；效率從量的規定性出發，意味著投入與產出之間的比率，即要“正確”地做事，以較低的經濟成本和社會成本達至較高的產出、更好的服務，要有“經濟”的投入產出比。政府提供公共服務的有效性是衡量服務型政府建設的重要標準。

第四，法治性價值。服務型政府強調以法治為基礎，重視法律的作用。既要運用法律保護人民群眾的權利，為公民權利提供法律保障；又要以法律嚴格規范政府行為，利用法律合理界定服務型政府的服務主體、服務對象、服務范圍，對政府提供公共服務的職責予以規范，將政府行為制度化、規范化、法制化，使公共權利的行使有助于更好的實現和維護。

三、當前我國社區治理中存在的主要問題

1.社區內部泛行政化。我國多項法律都明確規定了社區治理的自治化屬性，例如《憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。但現實中政府已將社區空間獨占，將社區看作下屬部門，成為自身權力的延伸。將各種行政事務下放至社區，給社區賦予了超越其本身作為居民自治組織的過多的行政任務，使社區的工作量過大，負擔沉重。此外，政府對社區的日常工作進行過多干預，例如對日常工作的檢查，對工作人員的考核等，社區在為居民服務、向居民負責的同時更多的是為上級政府部門“服務”“負責”，社區行政化傾向嚴重。社區將大量的可控資源用于完成行政任務，難以傾聽社情民意，自然忽視了群眾需求，弱化了社區治理職能。

2.社區共治功能弱化。目前，社區已經形成了多元主體并存的局面，社區、社會組織、業主委員會、物業等主體均承擔了為社區居民提供服務的責任。而社區工作人員將自己定位在社區的“管理”層面，完全沒有遵循社區自治的制度設計，以“管理者”的身份參與到社區治理過程中，成為主要的、甚至是唯一的社區治理主體，致使社會組織以及居民等其他主體難以真正的參與社區事務并發揮作用，并沒有形成多主體共治的局面。從而導致社區的自治、共治功能弱化，社區生活帶有濃厚的政治性色彩，多元主體難以發揮作用。

3.公民參與行政能力較弱。民眾行使國家主權的權利具體到現實中，就是公民的政治參與能力。在社區層面，社區群眾的參與率是衡量一個社區治理工作是否達標的重要參數。目前，社區主要以行政化的方式為社區群眾提供公共產品、公共服務。社區中缺少參與公共事務的渠道，社區群眾一般習慣性的接受單向的服務與管控，致使社區居民對政策的影響力較低，參與行政的能力較低。如何調動社區居民參與社區事務的積極性，提高社區公民能力，培育居民的社區歸屬感，是當前社區治理中亟需解決的問題。

4.社會組織發展遲緩。長期以來，政府習慣于直接包辦一切社會事務，而忽略了對中介服務機構的培育和扶持，使得社區內社會組織力量薄弱，例如社會組織數量較少、類型單一、專業水平不高等；表征其能力的幾個重要指標，如資源動員和利用能力、自我管理能力、服務其成員和社區的能力、對社區居民的吸引力和影響力等，普遍有待提升。我國社會組織正進行著從控制性管理向服務性管理轉變，支撐社會組織建設的制度平臺尚不完善，而且部分民間社會組織的負面效應被社會熟知致使社會組織的公信力受到質疑，各種因素的綜合導致社會組織發展緩慢。

5.法律制度不健全。目前，涉及基層社區的法律有1954年的《城市街道辦事處組織條例》《城市居委會組織條例》以及1989年的《城市居民委員會組織法》、2010年的《村民委員會組織法》等。與社區相關的、配套的法律法規還不完善，社區自治制度和民主制度缺乏相應的法律保障，社區治理的綜合立法相當欠缺；此外，沒有形成可操作性的規章、條例。社區治理各主體在參與社區事務中其權責不明確，社區的工作職能、工作內容還需進一步界定，各項法律、法規、制度還有待進一步完善和細化，從法律層面理清各種關系，建立與之相適應的運行規則。在社會組織方面，現行的社會組織法規制度嚴重滯后。我國尚未出臺針對社會組織的法律，只有分散的幾個專門法規，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等，立法層次偏低，法律位階低。其次，實體性規范少，程序性規范不完善?，F行的社會組織登記管理法規，只是解決了怎么登記的問題，還不能完全解決能不能登記的問題。再次，現行法規不完善，現存法規對“離岸社團”和“網絡社團”以及在社區治理過程中大量涌現出的城鄉社區社會組織，目前沒有任何規定，使得社區社會組織在實際運行中缺乏法律規范和指導。

四、服務型政府視域下優化“三社聯動”機制的路徑選擇

如何在建設服務型政府背景下創新社區治理機制，破解社區治理的困境？完善社區平臺建設，發揮社會組織、社會工作人才的作用是必然的選擇?！叭缏搫印鄙鐓^治理機制的推行，有效動員起各主體參與社區治理，提高參與的積極性，社區服務水平得到提升，群眾滿意度有所提高，效果顯著。在建設服務型政府背景下，“三社聯動”應在其價值理念的指導下優化，才能更好地服務于社區居民，創新社區治理，促進社會治理體系和治理能力的現代化，為構建服務型政府打好基礎。

1.責任性價值指導下的路徑改進。在建設服務型政府的背景下推行“三社聯動”，要求政府轉變職能，徹底改變以往具體操作者的形象，給社區放權，減少行政事務的干預。在基層政府、社區等讓渡出來的空間里邀請社會組織、社工隊伍、社區居民等參與進來，為多元治理創造有利條件。將社會組織、社會工作者、志愿者隊伍等納入社區平臺，明確權責劃分，通過社區服務中心，一方面為社區居民的利益訴求提供方便的途徑，另一方面積極有效地回應居民需求；整合公共資源，做到讓社區居民能夠“進一扇門、找一個人、辦所有事”，提高回應社區居民需求的效率，建立和完善有效的回應機制、責任制約機制。

2.民主性價值指導下的路徑方略改進。首先要加強社區自治，保障民主權利。社區自治制度是以實現居民自我管理、自我教育、自我服務為原則和目標的城市居民民主制度，是在基層實現直接民主的重要形式。[10]社區民主自治有利于化解各種利益矛盾，促進社區穩定和諧。社區民主自治的實質是還權于民，保障民主權利，實現人民當家做主。其次，要保障“三社聯動”機制的多主體參與，形成良好互動的局面。為此，要注重以下幾點：一是強化社區意識，鼓勵居民參與?！叭缏搫印钡耐菩?，要把調動社區群眾參與社區事務作為“三社聯動”機制建設的首要任務，在參與社區治理的過程中，進行自我服務、自我教育、自我管理，以制度化體系引領參與、以組織化機制保障參與。培養和強化社區意識，增加居民對社區的認同感和歸屬感，拓寬居民的參與渠道。設立公開欄及網絡平臺，方便社區居民及時了解社區的相關情況，并可借助網絡平臺向社區反饋信息，為社區治理建言獻策；社區對居民的反饋意見要做到及時有效的處理和回應，形成良好的互動。二是充分發揮社會組織的作用。社會組織能夠承接政府放權、讓渡后無法履行的一些公共服務職能，合理替代了原本由政府組織承擔的社會服務功能?！叭缏搫印币笠陨鐣M織為載體，更加凸顯了社會組織的重要性，需要進一步鼓勵和扶持社會組織的成長。推動登記管理制度改革，為社會組織發展打開綠色通道；簡化登記程序，降低社會組織登記門檻；完善政府購買服務機制，逐步把政府職能中適宜于社會組織行使的社區服務性事項，通過購買服務的方式，移交給具備相應資質的社會組織承擔，深入研究政府購買的范圍和事項，制定采購清單，進一步建立和完善政府購買社會服務長效機制；再者，規范社會組織的資產管理辦法、稅收政策。此外，在社會組織內部引入具有社會工作專業知識的人才，提供更為專業的服務，提高社區服務的專業化水平。加強引導，完善其內部的治理結構，提升自身的服務能力；完善監督機制，提升社會組織的社會公信力和美譽度。三是充分發揮社會工作者的作用。社會工作者的專業性、公益性特質決定了其在社區治理中的重要地位，是推動“三社聯動”的核心力量。為優秀社工人才制定落戶、住房等方面的優惠政策，適當提高社工的薪資待遇，優化職業發展晉升途徑，吸引社工專業人才從事社區工作；將社工納入社區各類會議的代表范疇，提供專業的意見建議、參與社區決策；加強社工人才自身素質建設，對非專業社會工作者進行培訓，使其掌握專業的社會工作的方法、技巧，提高社區治理的專業化水平。探索建立“社工+志愿者+居民積極分子”模式，組建以社工為引領，以志愿者、居民積極分子為主體的志愿者服務隊伍，開展社區志愿服務的機制，組建多層次的服務隊伍，壯大服務隊伍。

3.有效性價值指導下的路徑創新。在有效性價值理念指導下推行“三社聯動”機制，要求在“三社”聯動過程中，不僅要從質的角度滿足公眾需求，也要從量的規定性出發，有“經濟”的投入產出比，達成效能與效率的統一。由于社區各主體之間層級關系相互交叉，易出現關系錯位、職能不清、權責不明等現象，在有效性價值指導下推行“三社聯動”機制，應理順、弄清社區內的各類復雜的關系，加強社區的自治管理，提高自治效率。在“三社”聯動的基礎上，各主體之間均實現“聯動”，整合現有資源，優化資源配置，實現資源共享從而減少不必要的浪費。此外，在將社區建設經費列入財政預算，為“三社聯動”提供資金保障基礎上，拓展資金來源渠道，建立自然增長機制，減少社區對政府的依賴，要合理分配資金，“把錢花在刀刃上”，提高資金的利用效率，定期公示經費的使用情況，引入民主監督機制，明確資金的適用范圍、用途。

4.法制性價值指導下的路徑優化。健全與社區治理相關的法律體系，為社區以及社會組織的健康發展提供法律保障，運用法律武器為“三社聯動”機制提供保障。首先，應當從法律層面將社區內部的相關制度規范化，在與現行的法律、行政法規有機銜接的基礎上，制定和完善民主參與制度、問責制度以及“三社聯動”相關工作人員的考核機制，使社區治理更加公開透明，實現制度化、法制化。其次，修訂完善城市居民委員會組織法，適時出臺社區管理條例，以立法形式重新明確街道辦事處的地位，明確社區居民委員會、社區、街道的職能，組織體系，隊伍建設等，理順三者間的關系，充分保證社區自治。在社會組織方面，必須結合實際盡快制定、頒布有關規范社會組織管理方面的大法規。建議國家從立法層面，進一步明確社會組織的定位以及在社會發展中所起的作用、明確社會組織的權利和義務、規范社會組織的發展模式，制定有關社會組織的法律法規；規范社會組織的資產管理辦法、稅收政策。建議社會組織的業務相關部門根據實際發展現狀，調整社會組織資產管理、稅收方面的政策法規，規范和引導各類社會組織健康發展。

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【責任編輯：張曉妍】