“絲綢之路經濟帶”建設中的風險考量與管控

王文俊+李軍

摘要：“絲綢之路經濟帶”的構想與實踐，將使中國與歐亞國家經濟聯系更為緊密，合作發展空間更為廣闊，但我們也要看到，其在建設過程中也存在諸多風險。針對自然、政治、經濟、文化、科技等領域的各種風險，必須盡早建立有效的風險預警機制、全面的風險應急機制、完善的區域協調機制和良性的風險干預保障機制。

關鍵詞：“絲綢之路經濟帶”；風險考量；風險管控；預警機制；應急機制

中圖分類號：F1144文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0089-04

“絲綢之路經濟帶”涵蓋中亞、南亞、西亞和歐洲的部分地區，連接亞洲和歐洲兩大經濟圈，包含以歐亞大陸橋為主貫通俄羅斯、東歐、西歐的北線，以石油天然氣管道為主連接中亞、西亞的中線，以跨國公路為主聯系東南亞、南亞的南線三條線。該區域包含50多個國家，人口總計36.3億，占全球人口總量的51.4%，2013年GDP總計19.7萬億美元，占全世界GDP總額的27%，與中國的貿易額為5138.3億美元，占同期中國對外貿易進出口總額的12.4%。 [1]“絲綢之路經濟帶”以點軸理論為基礎，一頭連著繁榮的亞太經濟圈，一頭連著發達的歐洲經濟圈，堅持“聯合國憲章的宗旨和原則、開放合作、和諧包容、市場運作、互利共贏”五項原則共商、共建、共贏，被認為是“世界上最長、最具有發展潛力的經濟大走廊”。

“絲綢之路經濟帶”的構想與實踐，不僅使形成于2000多年前的古絲綢之路煥發出新的生機，中國與歐亞國家經濟聯系更緊密，相互合作更深入，發展空間更廣闊，也使沿線國家間、國家內部的各種矛盾逐漸凸顯，使之面臨比以往更多的不確定因素，一旦處理不當，社會穩定就將承受巨大的風險。在共建“絲綢之路經濟帶”的過程中，如何建立有效的風險管理機制，防范突發性公共事件，是我國乃至各沿線國政府必須慎重思考并著力解決的問題。

一、“絲綢之路經濟帶”建設中的風險分析

正確識別風險、有效化解社會矛盾是保持“絲綢之路經濟帶”平穩建設、持續發展的迫切需要。對“絲綢之路經濟帶”建設中存在風險的考量，主要聚焦在自然、政治、經濟、文化、科技五大領域。

（一）自然領域的風險

1.自然災害?！敖z綢之路經濟帶”沿線地區普遍存在干旱、地震、滑坡等自然災害的風險，受災面積和經濟損失每年持續呈上升趨勢?！敖z綢之路經濟帶”涉及我國的主要是陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、重慶、四川、云南與廣西9省區， [2]而甘肅、寧夏、新疆等是災害頻發的省份，其省內一些城市遭受過地震、雪災、山洪、滑坡、泥石流等嚴重破壞，尤其是“絲綢之路經濟帶”上的公路、鐵路等交通運輸干線，這些風險將長期存在。

2.水資源匱乏?！敖z綢之路經濟帶”中亞區域地質地貌復雜多樣，沙漠戈壁和荒漠所占比重較大，由于對地表水資源超強度、大規模開發，該區域出現了地表水位下降、河流干涸、農田鹽堿化面積擴大等問題。我國所屬經濟帶的西北地區，是水資源缺乏區，如果“絲綢之路經濟帶”在開發建設中過度占用水資源會導致這一問題進一步惡化。

3.土地沙漠化。由于中亞地區南部高山阻礙了太平洋和印度洋濕潤氣流的進入，使得該區域的沙漠化現象非常嚴重，歐洲、西亞和中亞的沙塵和污染物在春季主要向東亞傳輸；我國沿途省份可用的草地、耕地等農牧業用地日益減少，土地沙化誘發沙塵暴，阻礙沿線城市經濟開發，也影響人民正常生產生活。

4.環境污染?！敖z綢之路經濟帶”具有污染物和沙塵跨界傳輸和復合污染的特征。[3]中東是磷的主要排放源地和沉降區。全球硫、氮的主要排放源地和沉降區是東亞和西歐，雖然生態問題得到全球普遍重視，但惡化趨勢仍沒得到遏制，生態風險依舊存在。另外，“絲綢之路經濟帶”的建設將會促使基礎設施建設、原材料加工、制造業、信息技術產業的發展步伐加快，但也會導致沿線城市的環境資源承受更大的壓力，激化經濟發展與環境保護之間的矛盾。

（二）政治領域的風險

1.群體性事件。隨著越來越多的中國企業在沿線各國進行投資和經營規模的擴大以及“絲綢之路經濟帶”建設的不斷推進，鐵路、公路、機場建設、工業項目等工程逐漸成為沿線城市建設的重點，隨之而來的是勞工關系、征地補償、居民安置等矛盾的出現，如果不能妥善處理就業、民生、社會公益等事務，就容易成為群體性事件的導火索。

2.公共決策失誤?！敖z綢之路經濟帶”建設需要公共政策的指導，但有些政府在政策制定過程中缺乏科學思維、長遠考慮，依舊存在單純追求GDP的觀念，極易導致開發項目、招商引資的盲目性，不進行科學的風險評估，將會導致環境的破壞和經濟領域的決策失誤，造成嚴重的“政策災難”。

3.“三股勢力”?！敖z綢之路經濟帶”覆蓋區域存在有宗教極端主義、民族分裂主義、國際恐怖主義三種邪惡勢力活動的“大本營”和“訓練場”，對中國西部到中亞這一經濟帶核心區域的安全帶來嚴重威脅。另外，“絲綢之路經濟帶”的發展是建立在擁有交通便利的運輸通道的基礎之上，這不僅為區域間經濟合作提供便利，也為不法分子和“三股勢力”打開方便之門，武器和毒品交易會更加通暢，尤其是販毒活動與“三股勢力”的勾結，對社會穩定造成巨大威脅。

4.美國“新絲綢之路”計劃。為擺脫在阿富汗的戰略困境，美國提出所謂的“新絲綢之路”計劃，其現實目標是以阿富汗為中心，連接中亞、南亞，建立一個由親美國家組成的新地緣政治板塊，保持并強化美國對該地區的霸權，限制俄羅斯和中國對中亞和南亞地區的地緣經濟影響力，削弱中國在歐亞大陸的優勢。美國因素是“絲綢之路經濟帶”建設過程中繞不開的“死結”，在此過程中中國必將與美國有政治、經濟上的摩擦。

5.中亞、西亞的政治局勢。蘇聯解體以后，中亞地區民族問題、宗教問題日趨激烈，部分國家政局動蕩呈現出一定的持續性。另一方面，作為“絲綢之路經濟帶”邊緣區域的西亞等地區的個別國家政局也處于不穩定狀態，直接影響到國家間的關系，成為推動各國經濟領域合作不可逾越的“堡壘”。除此以外，美、俄的戰略利益爭奪，地緣戰略博弈激烈，使得這一地區國家間關系更加復雜化。

（三）經濟領域的風險

1.區域發展不平衡?！敖z綢之路經濟帶”經濟發展存在兩端高中間低的格局，東亞、歐洲經濟展勢頭較好，而中亞、中東地區經濟增長相對緩慢；絲綢之路經濟帶產業分工協作不合理，但發展互補性強，[4]“絲綢之路經濟帶”帶來的經濟紅利，能夠由道路網路輻射周邊地區，帶動沿途城市的經濟發展，形成新一輪的區域經濟發展不平衡，這種經濟發展的失衡引發的心理失衡同樣是影響社會穩定的負面因素。

2.市場經濟體制差異。中國與沿線國家的市場經濟體制發育程度存在較大差異，沿線國家的法律規定、商業環境、政治經濟制度、政策的連續性和穩定性等是重要的考慮因素。另外，市場機制發育程度的不同步也不可避免地會帶來利益上的沖突，形成較多的壁壘和障礙，加大各方利益的協調難度。

3.金融風險?！敖z綢之路經濟帶”建設中，會有大量的國內外企業進駐沿線城市，境內外大量的貨幣將涌向沿線城市，形成龐大的貨幣“絲綢之路”，國際金融形勢的動蕩與變化、沿線國家隨時有可能爆發的債務危機、國際性的匯率波動等均有可能給中國的對外投資與合作帶來金融危機。

4.境外企業投資和勞務輸出?！敖z綢之路經濟帶”會使中國企業走出國門，中國對沿線國家輸出的勞務也會積極參與市場開發，勢必會對沿途國家的經濟社會產生深遠影響，當地政府迫于執政壓力有可能調整一些現行政策，加上境外反華勢力與當地非法組織的干擾破壞，對我國在這些國家或地區的經濟、社會活動等構成嚴重威脅。此外，企業境外投資和勞務輸出也使“留守”老人與“留守”兒童問題不斷增多，帶動大規模的人口跨國流動，為非法移民提供了更多的機會。

（四）文化領域的風險

1.文化差異。處于不同民族之中的群體及成員遵循著特定的風俗習慣和文化規范，人們往往習慣于“自我參照”，根據自身文化的個性和價值觀念去解釋或判斷其他一切群體?！敖z綢之路經濟帶”區域廣闊、國家眾多，中國是一個多民族的國家，和沿線國家有跨國同源的民族，也有非同源的民族，由于中國和“絲綢之路經濟帶”沿線國發展歷史、生活環境、語言文字的不同導致文化各異，伊斯蘭文化、波斯文化、阿拉伯文化、佛教和儒教文化等并存，給“絲綢之路經濟帶”建設中的民心相通、政策溝通帶來一定的困難，在經濟合作中容易導致沖突。

2.民族認同。同一地區的民族受地緣因素和文化背景的影響，民族成員之間形成了一種天然的聚合感和認同感，形成了一種強烈的本民族認同，而對其他民族則有一種排斥感和疏離感，本民族的認同情緒會對所達成的共識形成強烈挑戰。如哈薩克斯坦領導人充分挖掘并利用部族文化中積極因素，淡化族群意識和地域觀念，促進了政權的穩定和對外合作的展開，而吉爾吉斯斯坦不同部族和利益派別之爭引發了政權危機和社會危機。[5]

3.非法宗教活動。中亞許多國家獨立后，政治多元化使“三股勢力”有了繁衍之地，他們打著宗教的旗號，鼓吹伊斯蘭教原教旨主義，進行非法宗教集會、游行等活動。我國西北地區與中亞毗鄰，伊斯蘭極端主義勢力活動一直意圖向中國滲透，并在邊疆地區制造多起恐怖事件，嚴重干擾了中國與沿線中亞各國民族的正常交往，并對國內的政治穩定與社會和諧構成威脅。

（五）科技領域的風險

1.科技創新動力不足。我國目前有相當產業存在產能過剩問題，當過剩產品和產能被“絲綢之路經濟帶”沿線國家“消化”時，科技創新的腳步反而可能會放緩，出現創新動力不足的現象。

2.引進技術風險。引進高新技術是我國鼓勵的重點，但高新技術有可能存在潛藏的風險。西北地區是我國農產品的主產區，大批引進基因工程技術對農作物物種與牲畜基因進行改良后，對縮短種植周期、提高產能、增強抗病蟲害能力等具有促進作用，但轉基因食品也存在安全的不確定性，而且大部分轉基因產品在培育過程中需要特定的生存環境，如果環境發生改變，會出現難以預料的后果。

二、“絲綢之路經濟帶”建設中風險的管控

“絲綢之路經濟帶”促進中國與廣大歐亞地區國家之間文化上的相互融合，經濟上的包容發展，政治上的相互信任等，且“絲綢之路經濟帶”沿線各國希望該經濟帶為本國發展提供強勁動力的愿望也非常迫切，但由于全球化趨勢和風險的可傳導性，故在面臨發展機遇的同時，各國更要做好風險的管控。

（一）建立有效的風險預警機制

風險的爆發，雖然是突如其來的，但它的發生與發展卻有一個過程。一旦風險爆發再進行處置，損失就比較嚴重了。即使再妥善處置，也只能是減少損失，而不能避免損失。要避免損失，就必須建立有效的風險預警機制。

1.對“絲綢之路經濟帶”進行全面宣傳。在進行宣傳時，需要進行現實針對性的風險警示，提升社會和公眾對“絲綢之路經濟帶”的風險認知和心理承受，避免低估“絲綢之路經濟帶”建設的難度，另外，對“絲綢之路經濟帶”建設過程中出現的問題，要喜憂均報，以便及時分析問題和尋找對策。

2.建立風險預警運作機制。風險預警機制是通過對“絲綢之路經濟帶”建設中的風險信息進行研判，及時發現和識別潛在的或現實的風險因素，評估其嚴重程度并決定是否發出風險警報的管理方法，預警包括三個子系統，分別是風險識別系統、風險評價系統和風險響應系統。風險識別系統是風險干預主體應根據“絲綢之路經濟帶”建設過程中各種風險源進行風險識別，主要是對風險數據的收集和處理、可以采取排查法、核查法，也可以采用設置風險流程圖等方法進行；風險評價主要通過對風險進行定性和定量分析來實現，包括運用大數據對監測指標進行評價測定、析出警情級別、分析出警的原因和影響因素、模擬預測風險的未來發展趨勢；風險響應系統是風險干預主體根據風險評價結果，做出風險預警響應并實施政策干預。[6]

3.加強預警系統平臺建設。由于“絲綢之路經濟帶”風險源復雜多變，收集的風險數據較為龐雜，故要加強風險預警的軟硬件建設。軟件包括數據庫、算法、主系統、檢測系統等，硬件包括采集設備、信息發布設備、診斷設備、模擬仿真設備等。決策者除加強預警系統建設的硬件投入外，更要重視預警的軟件開發和使用，甚至需要跨國合作，綜合運用現代科技做好風險預警。

（二）建立全面的應急機制

1.突出應急性評估。一旦突發事件發生后，要對危機進行評估，結合“絲綢之路經濟帶”建設中的實際情況，針對不同類型、性質、規模和危害的風險，在評估的基礎上制定相應的應急處置預案。如果社會風險突然爆發，各相關部門便可立即啟動應急預案，爭取在風險處置的黃金時間內將其控制。

2.多方參與事中救援機制。我國現階段的事中救援機制主要依賴于政府和軍隊，其優點在于統一性和專業性，其缺點在于資源有限且反應時間長。鑒于此，在啟動救援機制時，政府、企業、社會應積極配合、協調聯動，可借助海外僑團、行業商會、同鄉會及其他相關組織和企業，發揮本土社會資源的預警和共同救援作用。另一方面，充分調動國內民間海外救援渠道，提高赴外志愿者的能力建設，并提供公益組織參與救援的機會。

3.積極完善事后救濟機制。突發事件事后的重建工作中，突發事件所在國對我國企業或公民承擔第一責任。在事件所在國不承擔恢復責任情況下，我國相關部門在基于國民保護原則下，應該積極主動地督促所在國自覺承擔責任，幫助我國公民或企業進行事后救濟。在事件發生國不履行責任的情況下，我國政府可支持公民通過協商、仲裁、訴訟等渠道，維護自身合法權益。

（三）建立完善的區域協調機制

“絲綢之路經濟帶”區域內發展的國家眾多，經濟體制也不完全相同，發展的層次也不一樣，整個社會發展生產力應該說水平相對較低，應對風險的能力比較弱，有必要建立完善的區域協調機制共同應對風險。

1.建立完善的區域合作機制。戰略合作理念就是從國家安全和發展的長遠利益出發，通過調整國家的內外政策來解決問題。戰略合作理念不僅可以把具體的問題放到更廣泛的領域綜合考量，也能夠把各國眼前的和長遠的利益結合起來；不僅可以防止僅僅因為某一突發事件而對整體合作造成的沖擊，也可以避免出現“因小失大”“得不償失”的后果。在推進“絲綢之路經濟帶”建設的過程中，必須立足于戰略合作理念、創新規則，建立完善的區域合作機制。全面加強“絲綢之路經濟帶”下的雙邊、多邊、區域合作機制，明確合作的原則、規范、決策程序等內容，成為管控風險的重要基礎。

2.加強大國之間的溝通與協調。大國關系是地區乃至全球安全穩定的基石，它決定著國際安全的基本形態，且在維護地區穩定和推動區域合作方面肩負著歷史責任?！敖z綢之路經濟帶”沿線存在多種不同規模、功能各異的多邊合作機制，為大國之間開展平等對話搭建了充分的平臺。因此，要積極有效地推動大國之間進行重大規劃和項目的對接、創新合作方式，為促進“絲綢之路經濟帶”商品要素自由流通、跨區域的基礎設施、項目建設等營造良好的政策環境。同時，建立最高領導人定期會晤機制和非官方的反饋協調機制，對不同地區、不同時期影響合作安全的因素進行交流協商，并采取針對性的措施。

3.完善支持服務體系。推動境外合作服務體系建設，成立相應的領導小組和辦公室，進一步加強與發改、工信、科技、農業等國內部門溝通，整合有關部門資源，群策群力，形成對外合作服務的合力。探索以合作區為載體，在境外國家設立經貿代表處，協調各駐外機構，投資國商會協會同鄉會等，及時、妥善解決境外合作開發、建設、運營中出現的問題，并實現區域內合作機制標準升級，形成利益共同體、責任共同體、命運共同體的“三體”經濟共同體。

4.加強民間交流與合作。充分利用中國西部與沿線各國的民族聯系和文化宗教聯系，構建和諧的文化氛圍。促進民間外交、推動民間合作，推進我國與“絲綢之路經濟帶”國家各大商協會、社會各界人士的交往與合作，通過民間多層次、多領域的交流合作，引導沿線國家的民意和輿論，培育沿線國家知華友華，把“絲綢之路經濟帶”建設成一條“民心之路”。

（四）建立良性的風險干預保障機制

保障是風險的安全網和減震器，要實現對風險的有效管控，需要建立良性的風險干預保障機制。在“絲綢之路經濟帶”建設過程中，應培養各國政府積極合作的態度，引導各國、各地區采取積極措施，為維護地區合作安全提供保障。

1.利用大數據系統建立風險數據中心。鑒于“絲綢之路經濟帶”風險數據的龐大規模，可以由國家科技部創建一套風險數據信息系統，利用大數據信息網絡將經濟、金融、電子口岸、災情評估預報、防災信息系統、地理信息等不同源風險所有相關信息集中起來形成數據中心，加強國際交流，用大數據分析共同應對金融風險、經貿風險等，搭建全網絡下的大數據平臺。

2.建立常態化預警制度。預警是干預的前提，為充分發揮預警的作用，需建立常態化的預警制度。特別是低級別的風險預警非常必要，應經常電話或上門督促相關人員做好風險防范，針對每一維度風險建立風險預警方案，隨著風險等級上升實現逐級上報。

3.健全風險管理法律法規制度。要加強風險管理的法規建設，逐步完善相關的法律文件和相關規定。特別需明確風險管理的責任主體、管理方式、監督職能、經費來源等，確保風險管理有法可依，同時需完善跨國風險管理制度，為風險管控的國際合作提供依據。

4.建立虛擬和實體的風險分級干預服務派送機制。風險數據中心建立專業網站收集和公布供求信息，運用服務熱線或智能通訊終端，全天候為企業和個人提供“絲綢之路經濟帶”建設過程中的海外安全、勞工權益、關稅貿易等服務項目，滿足企業和個人個性化和時效性風險預警和干預服務需求。[7]

5.建好海外風險保障平臺。海外風險保障平臺通過特定的合同險、中長期出口信用險、海外投資險等險種，營造類似于國內項目的政治經濟環境，確保投保企業資產安全，并通過一系列衍生的增信行為、融資行為、擔保行為，提高企業的資信水平和融資能力，從根本上緩解境外合作區的安全保障問題和融資難問題，有效促進海外風險防控體系建設。

6.建立政府與企業、商協會、中介組織協同推進機制。從政府層面，為務實推進“絲綢之路經濟帶”沿線國家合作，加大培育涉外行業協會商會發展，建立政府與企業、商協會常態化的溝通交流機制、協調推動機制。培育發展中介組織。鼓勵引導市場中介組織為企業參與國際合作提供市場化、社會化、國際化的法律、會計、稅務、投資、咨詢、知識產權、風險評估和認證等服務。提高中介組織服務質量，強化中介服務機構的責任，發揮中介組織協調服務作用。

總之，“絲綢之路經濟帶”建設是一個長期的過程，面對自然、政治、經濟、文化、科技五大領域的風險，我們必須加強風險考量和管控，同時也可以通過國際合作實現風險共擔。

參考文獻：

[1]劉華芹.絲綢之路經濟帶開啟國際經濟合作新格局[N].光明日報，2014-10-20（11）.

[2]肖新梅.“一帶一路”建設的風險與防范[J].山西財經大學學報，2015，（S2）.

[3]中國科學院地理科學與資源研究所課題組.絲綢之路經濟帶可持續發展模式探析[J].中國國情國力，2014，（10）.

[4]董鎖成，黃永斌，李澤紅，石廣義，毛琦梁，李俊，于會錄.絲綢之路經濟帶經濟發展格局與區域經濟一體化模式[J].資源科學，2014，（12）.

[5]呂超，婁義鵬，熊坤新.當前中亞地區民族問題的特點及對絲綢之路經濟帶建設的影響與對策[J].貴州民族研究，2016，（4）.

[6]肖群鷹，朱正威.危機預警中的政府信息管理與調控——基于人口安全預警系統的研究[J].中國行政管理，2008，（8）.

[7]曹艷春，戴建兵.基于多維風險指數的農村留守兒童風險預警和分級干預機制研究[J].東北大學學報，2016，（5）.

【責任編輯：閆生金】