民間組織發展對基層治理法治化的影響

孫志軍

摘要：作為獨立于黨政體系之外具有非政府性特征的公民社會組織，農村民間組織代表著組織成員的利益，又與地方政府和村民自治機構有著千絲萬縷的聯系，其發展改變了鄉村治理格局、培育了民主法治理念、緩和了政府農民矛盾、助推了村民自治法治化、詮釋了現代法治精神，可望成為推進基層治理法治化的第三種力量。

關鍵詞：農村；基層治理；法治化；民間組織

在“全面推進依法治國”的新進程中，農村基層仍將是國家治理體系和治理能力現代化的“瓶頸”，沒有基層治理的法治化就沒有整個中國的法治化。農村民間組織作為獨立于黨政體系之外具有非政府性特征的公民社會組織，一方面代表著組織成員（農民）的利益，另一方面又與地方政府和村民自治組織有著千絲萬縷的聯系，其作為政府、自治組織與農民之間聯系的橋梁和紐帶，能緩和國家、集體與農民的矛盾，能為國家法律在農村的實施提供合適的載體。

一、民間組織改變了鄉村治理格局

組織是通向政治權力之路，也是政治穩定的基礎。1溫鐵軍認為農民合作組織不是前些年那些松散的協會，而是一種緊密的形式，農民交入社費、入社股金，在利益上緊密相關。2作為農村社會新型組織，民間組織依靠其成員能進行有效的社會動員，帶動農民廣泛的社會參與，提升農民的民主法治意識。同時，民間組織又拓寬了農民訴求表達渠道，有利于基層政府知民情、解民意，還能運用民意表達和輿論力量制衡政府權力，催生法治政府。農村民間組織的出現改變了以往的鄉村治理格局，正在形成以農民為主體，以村民委員會為主導，以民間組織為載體的農民自我管理、自我服務的新型鄉村治理格局。盡管在制度設計上，村民委員會是農村最具權威性的自治機構，但是，由于村民自治制度還不完善，制度實施還不徹底，農民并未行使完全意義上的村民自治權。農村民間組織作為鄉村治理框架下的新利益團體出現，彌補了制度實施不力的缺陷，為村民提供了一個實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的新平臺。農民的聲音可以通過自己的組織來傳達，他們能通過內部選舉組織領導來代表民間組織參與村莊事務的管理和政策的制定，進而維護自身利益。而民間組織由于具有參與自愿性、公共服務性、內部管理透明性、內部決策民主性等特征，深得成員的信任，正成為農村基層法治化治理的重要載體。

二、民間組織培育了民主法治理念

農村民間組織的產生提高了農民組織化程度。盡管農村民間組織的產生以農民的某種私利為直接目的，但在客觀上，它卻仍然與農民現代意識的覺醒和鄉村自治相伴隨。就農村經濟性民間組織來看，上世紀80年代以來，隨著家庭聯產承包責任制的建立，廣大農民從土地的束縛中解脫出來，開始以家庭為單位參與到市場競爭中。但是，隨著市場經濟的發展，農業的商品化、專業化、規?；讲粩嗵岣?，農民被推上了市場經濟的風口浪尖，以家庭為單位的農民分散經營與社會化大市場的矛盾越來越突出，分散的農民在市場中的弱勢地位日益明顯，單家獨戶經營方式的弊病逐漸顯現。嚴峻的現實使越來越多的農民清醒的認識到，單槍匹馬、零打碎敲的小農生產已經不能滿足市場需要，要在市場競爭中取勝，維護自身利益，取得較好收入，必須聯合起來建立自己的組織，共享資源，共同參與市場競爭與分配。這種市場風險迫使農民彼此之間走向橫向聯合，提高了組織化程度。而在生產中，單家獨戶的小生產經濟實力弱小，承受自然風險能力不強，農戶不敢投入較大的成本來采用新技術和改善生產條件，在農產品的品質、農藥殘留等方面難以得到根本的改善，廣大農民也迫切需要產前、產中、產后多方面得科技服務。與此同時，在市場競爭中，農民受自身素質限制，加之分散經營的農民信息不靈，農民對市場預測和掌握市場動態的能力相對缺乏，很難有等價交換和平等競爭的能力，極易受中間商的盤剝，要提高經濟效益，抵御市場風險，必須走向聯合，由此，農村經濟性民間組織的產生成為必然?？陀^上，這種農民之間的聯合提高了農民的組織化程度。

農村民間組織的良性運行增進了農民交流，激化了農民主體意識。從一定程度上說，農村民間組織的發展是以公民社會的主體意識為基礎，以農民的公共精神為紐帶來支撐的。3在公共領域，民間組織的非營利性和自我服務性以實際行動詮釋利他主義，使農民在服務與被服務中感受組織的價值，提升了公共道德素質。在組織內部，民間組織的運行規則源于人們自身利益保護的要求，更能為人們認同并自覺遵守，成員之間能夠憑借規則實現相互的信任和平等合作，培養了社會契約和規則意識。在社會領域，民間組織作為利益共同體將分散的農民有機地組織起來，以民主管理、群體自治、公共服務等方式，使村民在協商民主的民間治理過程中審慎地對待各種利益訴求，處理各種利益沖突，并進行理性反思，提高了民主協商意識和能力。當民間組織作為一個整體出現于農村社會大舞臺時，它又是國家和社會之間聯系的重要橋梁和紐帶，時政府行政管理與農村基層群眾自治相互銜接的重要載體。作為橋梁和紐帶，它既可以及時把其成員對政府的意見和要求等上達至政府，又可以把政府的政策意圖及對相關問題的意見轉達至農民個體。當農民的利益訴求與政府公共管理產生沖突時，民間組織既是有效制約政府公共權力濫用的重要力量，又能有效防止個人權利濫用，勸阻農民的非理性行為，能有效防止社會震蕩，化解危機。實踐中，社會各領域和群體的民間組織代表了不同群體多元化的利益，除進行內部民主化的自我管理外，還進行外部的溝通與協調，能化解社會矛盾和沖突，實現農村社會內部的自我管理和約束。

民間組織的發展促進了農民法律素質的提高。民間組織的負責人和主要領導都是農村社會的精英，無論是民主意識還是基本法律素養都高于普通民眾，他們通過自身在組織活動中的一言一行特別是組織內部民主管理，深刻地影響著組織成員，他們的對培養農民的民主意識和政治法律素養起著言傳身教的作用。同時，民間組織通過對內部的管理、對地方事務的干預和對社會生活的參與，能使其成員了解民主化、法治化的過程。通過對組織內部選舉、制定規則、投票表決、程序公開的切身體驗，可以塑造農民的民主理念、培養規則意識、鍛煉民主技能，進而養成民主習慣，提高政治參與能力。當組織與外部出現利益沖突，需要合法維權時，領導者帶領組織成員運用法律手段依法保護自身權利則是最生動、最直觀的普法，能極快地形成農民對法律的認知和理解。

三、民間組織緩和了政府農民矛盾

公民社會理論認為，社會是由國家、公民個人和公共領域組成的一個復雜系統；國家只是這個復雜的結構中的一級，國家權力無法完全取代社會權力，也無法全部完成社會治理的任務。4農村民間組織不但對其成員，而且對農村社會的公共領域和鄉村治理都有重要的價值。公民社會和政治國家之間的互動并不必然是一種相互對立和對抗的關系，他們之間可以發展起一種平和的建設性的合作伙伴關系從而實現雙贏。5農村民間組織代表著特定范圍、特定領域內村民的某種共同利益，其傳遞的信息為農村基層政府提供了決策參考，對一個睿智的政府而言，尊重民間組織的權利能最大限度地降低政府行為與民眾意愿之間的沖突，有利于基層政府在農村的法治化治理。事實上，農村民間組織為農村居民的政治參與和利益訴求表達提供了新的平臺，正逐步成為政府與農民溝通和對話的中介，促進了基層政府決策的科學化、民主化，增強了農民的政治認同感。在形勢越來越復雜和群體性事件多發的當前農村，民間組織通過章程和內部契約對其成員進行管理和約束，降低了基層政府在社會管理上的負擔，也培養了農民的民主法治觀念，有利于促進村民利益訴求由沖動走向理性和文明。相反，也由于民間組織客觀上為村民的自我表達和身份認同提供了現代渠道，促進了農村在現代化建設過程中的社會聯合，減少了村莊疏離，提高了農民的組織化程度，增強了村民的凝聚力，形成了勢力強大的利益共同體，一旦基層政府不作為、亂作為，組織將可能作為一股足以危及農村穩定的力量出現，甚至可能公開對抗政府的違法行為，造成農村動蕩。從這個層面看，農村民間組織又具有社會力量制衡政府權力的功能，是監督基層政府推進農村法治化治理的重要力量。

四、民間組織助推了村民自治法治化

民間組織激發了農村民主選舉的積極性。村民政治參與度的高低是衡量村民自治水平高低的標志。民主選舉是村民政治參與的第一步，是村民自治的前提和基礎，沒有積極的民主選舉就不會有真正意義上的農村基層群眾自治。在調查中，我們發現，無論是村委會干部還是民間組織負責人，對兩種組織之間的關系都非常重視，村委會的工作需要民間組織的配合與支持，民間組織的活動需要村委會的指導和力所能及的幫助。正因如此，在村委會換屆選舉中，民間組織越來越成為不可輕視的影響力量。民間組織激發農村民主選舉的積極性主要源于三個方面：（1）民間組織在民主選舉中具有重要影響力?，F代農村的村委會選舉越來越規范，鄉鎮政府僅僅只是組織者和監督者，對選舉結果不會產生任何直接的影響，更不存在“內定”村主任的情形，村民要當選為村干部必須憑“實力”說話，得票高者當選。由此，候選人必須在選舉前想方設法獲得選民的信任，以贏取選票。而民間組織，自身聯系著一部分群眾，有的甚至聯系了一個村三分之一以上的農戶，比如某村的老年協會，在一個3870的人村有自己的會員700人，加上家庭成員，其擁有的選舉票估計已經超過了該村的半數，足以推出一名他們自己需要的能全力支持協會工作的村干部。由此，民間組織往往成為了村委會選舉中被爭取的重要支持者，而民間組織也看到了這一點，他們利用自己的優勢為村委會選舉進行廣泛的動員，在自己組織內部全面介紹候選人情況，介紹候選人對協會的貢獻和承諾，介紹候選人當選對組織的影響，進而建議誰應該當選。（2）民間組織為農村民主選舉創造了輿論氛圍。隨著“并鄉”、“并村”的進一步推進，村民之間的交往范圍逐漸擴大，新合并村的村民并不一定相互熟悉，而民間組織作為一種利益聯合體，能最快打破原來自然村的界限，將相互不認識的村民組織起來。組織內部成員經常在一起活動，形成一個新的聯系緊密的群體，不僅可以增進相互之間的交流和信任，而且可以主導村莊的輿論。選舉前夕，對不熟悉的候選人的情況，村民能在這個群體相互打聽，甚至得到他人更加全面的評價，一些候選人也會以這樣的組織活動為宣傳載體，爭取更多的支持者。對鄉村民主而言，通過民間組織內部成員的討論和交流，也會使組織成員對其支持者獲得更多的認同感。（3）民間組織激發了村民參與選舉的積極性。目前的農村治理仍然是精英治理，民間組織主要領導作為鄉村精英的政治訴求很可能要借助組織平臺得以實現。組織成員把自己的領導者推出，納入村委會選舉，本身就是組織發展得好的一種體現。而通過組織成員各種形式的游說和努力，最終讓組織負責人當選，更讓他們有一種成就感。在我們調查的村級民間組織中，絕大部分都是村委會干部擔任組織負責人，這與他們對組織的重視和組織成員對他們的支持不無關系。

民間組織增強了農村民主決策的科學性。民主決策是村民自治的重要環節，也是村民自治活動的實質內容。民主決策能夠最全面、最直接地表達村民的利益和要求，既可集中民智，防止決策失誤，又有利于將決策變為現實。美國學者科恩曾指出，民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策6。村民參與民主決策的過程，充分體現了村民自治的民主性質。影響村民參與民主決策的關鍵因素是農民自身與村委會力量的博弈。在村民會議中，單個村民的聲音往往容易被忽視，農村民間組織可以使農民借助于團體的力量進行利益表達。而作為群體或具有共性的、普遍性的利益訴求是任何政策制定者都無法忽視的，他們必須加以考慮并作出回應，由此增加了村莊民主決策的合理性和科學性。

民間組織加強了農村民主監督的力度。在村民自治中實行民主監督，就是村民通過一定形式監督村中重大事務，監督村委會工作和村干部的行為。實踐中，許多地方建立了民主監督小組或村務監督委員會，以制度化的形式監督村民自治權的行使，有利于防止權力濫用，有效地促進了農村穩定和發展。當然，民主監督小組或村務監督委員會的發展仍不成熟，一個村僅憑3-5人不可能全面監督權力運行，最有效的監督仍然是農民群眾。而分散的農戶對村中事務的監督能力是有限的，而個人的監督力度也往往容易被村委會忽視，不能起到實際作用。農村民間組織能真實代表成員利益，能將分散農戶的意見形成組織建議，實現有效的農村民主監督。

五、民間組織詮釋了現代法治精神

民間組織的參與自愿性詮釋了意思自治精神。農村民間組織的產生有三種形式：一是農民自發成立的，主體是農民，農民的參與具有自主性和自愿性，在運轉規則上實行“民辦、民管、民受益”的原則：二是在養殖或種植大戶或者是農業企業的牽頭下由農民自愿加入組建的，以農產品作為經營內容；三是隨著國家對農村社會的進一步關注，為引導農村更好更快地發展，也開始以各級政府為主導組織和發動農民參加各類組織，但不帶行政命令，完全由農民自己決定是否參加該類組織。這三種形式的經濟性合作組織盡管產生形式不同，但都完全尊重農民意愿，可以自主決定參加或退出，充分體現了農民的意思自治。

民間組織的合作性體現了現代契約精神。經濟性民間組織產生的目的在于通過農民之間的經濟合作實現成員利益最大化，其對組織外部講求經濟效益，而對內部成員則實行惠顧返還，將所得利潤按照成員的交易額的大小返還給成員。這種經濟合作模式以契約為基礎，有的有嚴格的加入組織的程序，有的甚至需要交納一定的會費和保證金，有的以承諾履行某種產品供應或服務提供義務為基礎，這種約定或者承諾一經形成，不容違反，這正是現代市場條件下的契約精神。