我國不動產測繪工作的現狀與分析

楊伯鋼，張保鋼

(1. 北京市測繪設計研究院，北京 100038； 2. 城市空間信息工程北京市重點實驗室，北京 100038)

我國不動產測繪工作的現狀與分析

楊伯鋼1,2，張保鋼1,2

(1. 北京市測繪設計研究院，北京 100038； 2. 城市空間信息工程北京市重點實驗室，北京 100038)

從法規制定、機構建設、標準制定與相關教材編寫、業務開展情況4個方面綜述了我國不動產測繪工作的現狀，認為我國的不動產測繪尤其是地籍測繪和房產測繪工作取得了長足的發展，相關的法規和技術規程、數據庫及系統管理平臺已經建立，各專業不動產測繪工作及城鄉不動產測繪工作差異較大；建立了不動產登記制度，但不動產管理的專業人才奇缺。就此提出了6點建議：①迅速建立不動產登記機構，制定不動產登記發展規劃；②加快人才培養，高校設立不動產管理專業；③統籌考慮各類不動產測繪工作，有步驟地平衡發展各類不動產測繪事業；④加快更新完善不動產測繪的法規和測繪技術標準，建立規范化的不動產測繪體系；⑤對各類不動產測繪成果進行比對校核，建立城鄉一體化的不動產綜合一張圖；⑥鼓勵不動產的所有者或使用者參加不動產登記，加大不動產成果為社會服務力度。

不動產測繪；不動產登記；標準化；一張圖

隨著《不動產登記暫行條例》及《不動產登記暫行條例實施細則》的發布實施，作為不動產調查工作的重要一環，不動產測繪工作引起了各級黨和政府的高度重視，北京市測繪設計研究院攜4家兄弟單位聯合申報了2015年測繪地理信息公益性行業科研專項《不動產測繪關鍵技術及標準化研究》，并得到批準。作為該專項課題成果之一，本文從不動產測繪的法規制定、機構建設、標準制定、業務開展等方面揭示我國不動產測繪工作的現狀，并就此展開相關對比分析，提出相關建議。

一、法規制定

我國專門針對不動產測繪管理的法規只有一項，即2000年12月28日由中華人民共和國建設部和國家測繪局以第83號令形式發布的《房產測繪管理辦法》。該辦法包括總則、房產測繪的委托、資格管理、成果管理和法律責任。與其相對應，北京市、上海市、重慶市、江蘇省、浙江省、四川省、山東省、湖北省8個省級相關部門制定了相關的實施細則，其中北京市和上海市的實施細則還涉及了地籍測繪業務；另外，西安市、武漢市、濟南市、南京市、杭州市、沈陽市、長沙市7個省會城市，以及煙臺市、惠州市2個非省會城市相關部門也制定了實施細則。與不動產測繪密切相關的法規還包括《中華人民共和國測繪法》和《測繪資質管理規定》。前者規定了地籍測繪和房產測繪的主管部門及其職責；后者規定測繪資質的專業范圍包括不動產測繪。

其他針對不動產登記的國內法規包括2015年國務院發布的《不動產登記暫行條例》及《不動產登記暫行條例實施細則》。與不動產登記業務密切相關的國家法律包括《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國城市房地產管理法 》《中華人民共和國海洋法》《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《土地登記辦法》《土地權屬爭議調查處理辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規定》等10余部法律文件，它們從各自專業角度規定了國家對諸多類型不動產的權利轉移、保護等的要求。

二、機構建設

國土資源部2014年1月26日表示，在該部地籍管理司加掛不動產登記局牌子，至此，國土資源部不動產登記局組建完畢。地方方面，上海、天津、重慶、陜西、青海、新疆等6個省、自治區、直轄市成立不動產登記局，廣州、南京、武漢、成都、南寧、長春、蘭州、南昌、鄭州、石家莊、太原、銀川、青島、大連、廈門等眾多省會和副省級城市成立不動產登記局，深圳市成立不動產籍管理和測繪局，其他各省市則成立了不動產登記中心等不動產業務登記部門。

深圳市作為我國改革開放的前沿城市，1993年成立地籍測繪大隊作為專門從事地籍測量的不動產專業測繪隊伍。其他各省會以上城市的住房建設管理部門也建立了自己的房產測繪隊伍。國有或民營的房產測繪、農村土地確權測繪企業更是數量龐大，覆蓋了所有縣級以上城市(暫時沒有官方統計數據)。

三、標準制定與相關教材編寫

我國有關不動產測繪最早的行業或國家標準應該是1994年頒布的《地籍測繪規范》(CH 5002—94)和《地籍圖圖式》(CH 5003—94)，是為配合國家《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法 》出臺的兩部測繪行業強制標準。隨后在2000年頒布了《房產測量規范 第1單元:房產測量規定》(GB/T 17986.1—2000)和《房產測量規范 第2單元:房產圖圖式》(GB/T 17986.2—2000)。這4部標準是測繪主管部門迄今發布的所有涉及不動產的全部標準，在我國20多年的不動產測繪中發揮了重要作用。北京市、湖北省、江蘇省、廣州市等省市還制定了相關的地方不動產測繪標準。

從不動產涉及的地、海、房、林、草幾個專業來看，相關專業部門制定了相應的不動產調查標準。如土地管理部門的《土地勘測定界規程》(TD/T 1008)、《城鎮地籍數據庫標準》(TD/T 1015)、《地籍調查規程》(TD/T 1001—2012)，農業部門的《農村土地承包經營權調查規程》(NY/T 2537—2014)是涉及地籍調查、測繪、建庫的行業標準；海洋部門制定的《海域使用分類》(HY/T 123—2009)、《海籍調查規范》(HY/T 124—2009)、《無居民海島使用測量規范》、《海域使用面積測量規范》(HY 070—2003)是涉及海籍調查的行業標準；《房產測量規范 第1單元 房產測量規定》(GB/T 17986.1—2000)、《房產圖圖式》(GB/T 17986.2—2000)是國字號的房產測繪標準；《森林資源規劃設計調查技術規程》(GB/T 26424—2010)、《林地分類》(LY/T 1812)、《林業地圖圖式》(LY/T 1821—2009)、《國家林業局 財政部 重點公益林區劃定辦法》(林策發[2004]94號)、《林業專業調查主要技術規定》(林資字〔86〕便字5號)是林業資源調查的國家或行業標準。但這些標準主要適用于森林資源普查、規劃設計調查和森林調查資源管理，無法完全滿足林業不動產調查的需要。地方相關標準包括：《甘肅省森林資源規劃設計調查技術細則》《云南省森林資源規劃設計調查技術細則》。在草場資源不動產調查方面的技術標準基本為空，相關標準包括《草場資源調查技術規程》(北方草場資源調查辦公室編)、《草原資源與生態監測技術規程》(NY/T 1233—2006)、《天然草原合理載畜量的計算》、《全國草原監測技術操作手冊》(NY/T 635)、《青海省草地資源調查技術規程》(DB63/F 209—1994，青海省技術監督局發布)等。

圍繞地籍測量、房產測量等業務的開展，一些高校開設了“土地資源管理”等相關專業，開設地籍測量、地籍管理等相關專業課程。始于2011年的我國注冊測繪師考試對地籍測繪和房產測繪也提出了要求。目前可用的教材包括：武漢大學出版社1996年出版的由鐘寶琪等主編的《地籍測量》、2005年出版的由詹長根等主編的《地籍測量》、2008年出版的由藍悅明主編的《不動產測量與管理》，東北大學出版社2013年出版的由譚立萍主編的《地籍測量與房產測繪》，中國林業出版社2006年出版的由魏占才主編的《森林調查技術》等。

四、業務開展

1. 地籍測量與地籍數據庫建設

目前已有超過600個縣市完成地籍測量，并建立了地籍測量數據庫。隨著農村土地確權登記工作的展開，農村地籍測量數據庫建設也陸續展開。隨著國土資源部《城鎮地籍數據庫標準》(TD/T 1015)等土地信息系統數據標準的制定，各大中城市陸續完成了城鄉一體化地籍信息系統建設，系統建設更為規范，地籍信息更新工作常態化，并有效開展了社會化服務工作，如建立土地登記公開查詢制度和土地證年檢制度、依法發布地籍資料信息等。

2011年5月，國土資源部聯合財政部、農業部下發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》(國土資發〔2011〕60號)文件。2013年9月，國土資源部又下發了《關于進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知》。農村集體土地確權登記發證工作在全國穩步展開。

2. 房產測繪與房屋數據庫建設

1984年，我國開展了第一次全國房屋普查工作，北京市于2007年開始進行了第二次房屋普查工作，其他發達地區也曾開展了第二次房屋普查工作。隨著我國房地產市場的發展，新建合法房屋的產權登記工作正常進行，一些從未登記的老舊房屋和小產權房的登記還不夠全面，此次的不動產登記工作將完善現有房產登記工作。2007年，北京市建立了房管數據庫，2012年底建成了北京市房屋全生命周期管理平臺系統，為25萬棟房屋建立了終生檔案。隨后，武漢等地也建立了類似的房產管理系統。2015年《不動產登記條例》公布實施后，超圖公司開發了不動產信息登記管理系統平臺，并在贛州、瀘州、石家莊、西寧進行了應用推廣。2015年，是中天吉奧公司成立的一年。2015年3月1日中國第一本不動產權證書花落徐州，公司自主品牌產品——中天吉奧不動產統一登記信息平臺軟件在徐州、睢寧、荊州、二連浩特、蘭州等全國數十個項目中得到應用。

3. 海籍測量

由于我國海域遼闊，海島(礁)眾多，海島(礁)精確的坐標和面積采用常規的測繪方法無法準確獲取，致使建國60年來，我國對所管轄海域的島(礁)從未進行全面測繪，沒有摸清國家海島(礁)的詳細家底。1999年的南沙綜合科學考察，采用GPS測量技術對渚碧礁、永署礁、華陽礁、赤瓜礁和南熏礁等島礁進行了精確定位，經數據處理和坐標換算，將測量成果轉繪到1996年由國家測繪局、國家海洋局共同編制出版的南海海域最新1∶50萬地形圖上。國家測繪地理信息局為927工程安排航空攝影3.3萬km2，訂購2.5～5 m衛星影像數據172萬km2。2008年10月20日，海南測繪局和山東科技大學聯合成立海島(礁)測繪技術國家測繪局重點實驗室。

以GPS為代表的空間定位導航技術、多波束為代表的水深測量技術、機載LIDAR為代表的海岸帶地形測量技術，以及輔助的遙感水深反演和衛星測高為手段的陸海高程統一技術等均在我國進行了廣泛應用，我國測繪工作者已完全具備了對海島(礁)進行全面測繪的技術能力和手段。中測新圖公司牽頭完成了“十一五”國家863計劃 “遠離大陸的海島(礁)遙感識別定位與測圖技術”課題，課題建立了海島(礁)測繪的分類體系，建成了面向海島(礁)探測和識別的工藝流程和技術指標；制定了稀少(無)控制海島(礁)航空攝影測量技術指標體系，編制了《海島(礁)數字航空攝影技術規定》和《海島(礁)稀少(無)控制航空攝影測量技術規程》；研制了民用低空無人機海島(礁)航攝遙感系統，為遠離大陸(作業半徑500 km)或敏感海域海島(礁)高分辨率(優于0.1 m)影像獲取提供了新手段，系統在舟山廟子湖島、海南大洲島、福建南日島等近海海域0.1 m分辨率航空攝影，西沙永興島、東島及敏感海域1∶2000地形圖測繪，以及國家海域動態監視監測等方面得到了推廣應用；針對海島(礁)周邊水深較淺、海域敏感等困難，研究了基于無人表面船測深控制的水下地形遙感反演技術及海島岸線綜合測定關鍵技術，實現了海島(礁)水上水下一體化測圖，解決了我國遠海島(礁)周邊淺海，特別是水下暗礁地形測量的難題。

4. 林業資源調查

自20世紀70年代至今，我國共組織開展了8次森林資源清查工作，清查主要指標及成果見表1。隨著不動產登記工作的展開，對森林產權登記工作提出了明確要求。

表1 我國8次森林資源清查成果表

5. 草場資源調查

目前我國在落實草地產權中，所有權的落實進展順利，使用權落實緩慢。開展的技術工作見上文提到的行業和地方草產資源調查技術規程。

五、不動產測繪工作的特點與建議

改革開放以來，我國的不動產測繪尤其是地籍測繪和房產測繪工作取得了長足的發展，相關的法規和技術規程、數據庫及系統管理平臺已經建立。各專業不動產測繪工作及城鄉不動產測繪工作差異較大：地籍和房產測繪發展較快，海籍測繪、林產測繪相對較慢，草產測繪工作幾乎空白；已開展的各類不動產測繪中，存在測繪目的、基準、精度、成果形式的不統一(見表2)；城市不動產測繪工作快于鄉村。建立了不動產登記制度，但不動產管理的專業人才奇缺，我國還沒有一家高校開設有不動產管理專業。軟件公司開發了相應的不動產管理平臺并在全國數十個城市開展試點工作。針對我國不動產測繪工作的現狀，筆者提出如下建議：

表2 各類不動產測繪指標對比

1. 迅速建立不動產登記機構，制定不動產登記發展規劃

隨著《不動產登記暫行條例》及《不動產暫行條例實施細則》的出臺，包括國土資源部在內的眾多從中央到地方的國土管理部門建立了不動產登記局或不動產登記中心，一些試點城市已經開展了大量的不動產登記工作。建議各級政府國土管理部門迅速建立不動產登記機構，制定不動產登記發展規劃，把不動產登記工作落到實處。

2. 加快人才培養，高校建立不動產管理專業

我國已經有部分高校設立了國土資源管理專業，并有一批國土資源管理人才充實到了各地不動產管理崗位。但國土資源管理只是不動產管理的一個重要方面，不能包辦代替其他不動產管理，尤其林產、草產管理與國土資源管理內容差距較大，建議相關高校建立不動產管理專業，加快不動產管理人才培養。

3. 統籌考慮各類不動產測繪工作，有步驟地平衡發展各類不動產測繪事業

由于我國地籍和房產測繪發展較快，海籍測繪、林產測繪相對較慢，草產測繪工作幾乎空白，因此，隨著《不動產登記暫行條例》及《不動產暫行條例實施細則》的出臺，應該加大海籍測繪、林產測繪和草產測繪的力度，平衡發展各類不動產測繪事業。當然不動產測繪是不動產登記工作的環節，要有步驟地平衡發展各類不動產測繪事業，即要平衡發展地、海、房、林、草等各類不動產登記事業的發展。

4. 加快更新完善不動產測繪的法規和測繪技術標準，建立規范化的不動產測繪體系

《中華人民共和國測繪法》規定了地籍測繪規劃編制及組織管理、不動產權屬界線的測繪或變更測繪、房屋產權及產籍面積測量規范的制定，但對不動產測繪的更新、成果利用沒有給出具體規定，需要完善這方面法律條款。

從相關技術標準的制定來看，制定了地籍、房產相關的不動產調查規范和測繪標準(但年代久遠較，需要更新)；海籍有調查規程但沒有測繪規范；林產有森林資源規劃設計調查技術規程，沒有林產測繪規范；草產測繪標準有草場資源調查技術規程，但沒有相應的草場資源測繪規范。因此建議更新完善地籍、房產測繪標準，編寫《海籍測繪規范》《林產測繪規范》《草產測繪規范》。

為加強對不動產測繪工作的統一管理，建議優先編寫《不動產測繪基本術語》《不動產要素分類代碼》《不動產測繪基本技術要求》《不動產測繪地理底圖編繪規范》《不動產測繪成果整合處理技術規程》《不動產測繪成果質量檢驗技術規程》。

5. 對各類不動產測繪成果進行比對校核，建立城鄉一體化的不動產綜合一張圖

目前已有不動產測繪成果都是分專業進行的，如地籍測繪、房產測繪等，而且城鄉不動產測繪技術指標和工作進程不盡相同。隨著各類不動產測繪的陸續展開，為檢驗不動產測繪成果質量，方便不動產測繪成果應用，減少同一地區各類不動產測繪成果“穿幫”，有必要對各類不動產測繪成果進行比對校核，建立城鄉一體化的不動產綜合一張圖。

6. 鼓勵不動產的所有者或使用者參加不動產登記，加大不動產成果為社會服務力度

開展不動產登記的目的是保護權利人合法權益和不動產登記信息的共享，其前提條件就是要有盡可能多的不動產所有者或使用者參與到不動產登記中來，把不動產登記數據庫做大做精，這樣才能最大限度保護最多不動產所有者或使用者的權利，為社會提供最大限度的服務。當然要加大不動產成果為社會服務力度還必須建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺。

另外，測繪部門的不動產測繪工作也存在由生產向服務轉型的問題，單純的地籍圖、房產圖已不能滿足客戶要求，綜合性成果如包括圖、表、文字等多媒體信息在內的成果報告書等成為不動產測繪成果的發展趨勢。

[1] 第9屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國測繪法[M].北京:法律出版社，2002.

[2] 中華人民共和國國務院.不動產登記暫行條例[M].北京：法律出版社，2014.

[3] 第10屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國物權法[M]. 北京:法律出版社，2007.

[4] 中華人民共和國國土資源部.土地登記辦法[M]. 北京:中國法制出版社，2008.

[5] 中華人民共和國建設部，國家測繪地理信息局.房產測繪管理辦法[EB/OL].2005-02-04[2016-02-13].http:∥www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200502/t20050204_65004.htm.

[6] 第6屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國草原法(最新修正版)[M].北京：法律出版社,2013.

[7] 國家質量技術監督局.房產測量規范:GB 17986.1—2000[S].北京：中國標準出版社，2000.

[8] 國家測繪局.地籍測繪規范：CH 5002—94[S].北京：測繪出版社，1995.

[9] 國家測繪局.地籍圖圖式：CH 5003—94[S].北京：測繪出版社，1995.

[10] 中華人民共和國國土資源部.地籍調查規程：TD/T 1001—2012[S].北京：中國電力出版社，2012.

[11] 中華人民共和國國土資源部.城鎮地籍數據庫標準：TD/T 1015—2007[S].北京：中國標準出版社，2008.

[12] 中華人民共和國國土資源部.土地利用數據庫標準：TD/T 1016—2007[S].北京：中國標準出版社，2008.

[13] 中華人民共和國國土資源部.第二次全國土地調查技術規程：TD/T 1014—2007[S].北京：中國標準出版社，2008.

[14] 中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.森林資源規劃設計調查技術規程：GB/T 26424—2010[S]. 北京：中國標準出版社，2011.

[15] 中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.海域使用面積測量規范：HY 070—2003[S].北京：中國標準出版社，2003.

[16] 國家海洋局海域和海島管理司.海籍調查規范：HY/T 124—2009[S].北京：中國標準出版社，2009.

[17] 國家海洋局908專項辦公室.海域使用現狀調查技術規程[S].北京：海洋出版社，2005.

[18] 國家海洋局.關于印發《無居民海島使用測量規范》的通知[EB/OL]. 2011-06-24[2016-02-13].http:∥www.mlr.gov.cn/zwgk/gfbz/201106/t20110624_885710.htm.

[19] 中華人民共和國農業部.NY/T 1233-2006 草原資源與生態監測技術規程[EB/OL]. 2015-01-05[2016-02-13]. http:∥www.doc88.com/p-6781892928020.html.

[20] 農業部草原監理中心.全國草原監測技術操作手冊[EB/OL].2011-02-10[2016-02-13].http:∥wenku.baidu.com/link?url=2SdOzWmMtXoWIm1ZsIrrK4zXp2up LVCMLS6wzyLIedJEqZ0ja7aEDjMNCW0lzsm7VXaiAhp Y4orKwpwmknyYqTWCx9HbqpXJDjXlqUpfN8u.

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Current Situation and Analysis of Real Estate Surveying and Mapping in China

YANG Bogang，ZHANG Baogang

2016-06-27

2015年測繪地理信息公益性行業科研專項(201512011)

楊伯鋼(1960—)，男，教授級高級工程師，從事城市測繪地理信息管理與研究。E-mail：ybg@bism.cn

楊伯鋼，張保鋼.我國不動產測繪工作的現狀與分析[J].測繪通報，2016(12)：1-6.

10.13474/j.cnki.11-2246.2016.0388.

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0494-0911(2016)12-0001-06