關于完善高?？蒲薪涃M管理與監督的思考

許俊卿　國亞萍　麥志偉

摘要：鑒于科研經費領域腐敗問題日益增多，本文通過比較中美公立大學科研經費在制度設計、管理機構設置、預算編制及項目監督與職責等方面的差異性，呈現當前我國科研經費監管薄弱環節。借鑒美國的經驗，從國家層面頂層設計、提高預算精準度、加強外部監督和高校履行監管責任等方面提出完善我國科研經費管理與監督的一些思考。

關鍵詞：科研經費；管理；監督

近年來中央巡視組、教育部巡視組和國家審計署等通過對部分高校的巡視、審計以及科研經費專項檢查工作，相繼發現多所高校存在科研經費使用違規、違紀甚至違法現象。中央巡視組在對復旦大學巡視反饋意見中指出“科研經費管理使用混亂，違規現象突出，存在腐敗風險”。近年通報的高?？蒲薪涃M貪腐案，最高涉案金額達2000多萬元，高?？蒲薪涃M使用已經成為高校廉政風險較高的重點領域。隨著高?？蒲兴胶头丈鐣芰Φ牟粩嘣鰪?，高?？蒲薪涃M總量不斷增加，但巨額科研經費的監督管理對大學來說面臨巨大壓力和挑戰。美國大學的科研經費管理和監督成效較高，而且發展已成體系。本文擬從中美大學比較的角度，提出完善我國高?？蒲薪涃M管理和監督的一些思考。無論中美，多數高水平大學的“縱向科研經費”（因承擔國家和地方各級政府部門的科研任務而得到的各級財政撥付的科研經費）是高?？蒲薪涃M的主要來源。因此，本文主要基于中美大學縱向科研經費的比較。

一、 中美公立大學縱向科研經費管理的比較

（一）經費來源及管理機制

美國高校所獲得的大多數經費均為競爭性經費，并且來源及流向非常集中。從來源看，聯邦政府的健康與人類服務部（HHS）、美國國家科學基金會（NSF）、國防部（DOD）、能源部（DOE）、航空航天局（NASA）和農業部（USDA）等六大部門對大學資助的科研經費占到了聯邦政府所有部門提供給大學科研經費總額的90%以上[1]。以美國密歇根大學（美國公辦大學，科研經費名列前茅）為例，其2008-2012年自聯邦政府等縱向渠道獲得的經費超過90%，其中獲得國家健康研究院（為HHS下屬的執行機構之一）的資助超過70%[2][3]。

美國高?？蒲薪涃M來源集中為其較為完善、嚴謹的管理奠定了基礎。美國聯邦政府在大學科研經費管理體系中扮演著重要角色，政府從立法的角度規范科研經費的管理模式，為科研經費的監管創造了良好的法制環境。聯邦預算管理局（OMB）自上世紀80年代起，就針對美國高等教育機構的直接研發支出及研究設備與行政管理支出（ Facilities & Administrative costs）具體管理規定發布了Circular A-21公告。除了常規管理，美國國會白宮科技政策辦公室、美國衛生部還適應科研不端行為變化，先后頒布了《關于研究不端行為的聯邦政策》、《關于科研不端行為的公共衛生署政策》等政策和法規[4]，針對科研不端行為進行界定，并規定了統一的舉報和查處程序。依據其法律，一旦認定科研不端行為，不僅科研經費全部追回，濫用經費拒不退回的受資助單位被取消獲得任何資助的資格，還要判決承擔相應的民事或刑事責任，科研腐敗的代價很大?？蒲蟹ㄖ浦卫眢w系使其科研人員樹立了很強的法治思維，依法依規實行科研經費管理的觀念較強。

我國高校特別是高水平大學，科研經費的主要來源也是政府，但相比較美國高校，我國高校的縱向科研經費來源較為分散，且管理政策缺乏一致性和權威性。長期以來，我國科研經費來源單位和科研項目立項單位分布廣且層次多，國家、省、市都有，例如各類國家科技計劃（專項、基金），共有近百項中央財政科技計劃分散在科技部、發改委、國家基金委、教育部等40多個部門。除中央財政外，地方財政（省、市）也投入大量經費設立各類科技計劃項目。以上海交通大學為例，2012年縱向科研經費來源達40多種，即便是科研經費來源集中的科技部、自然科學基金委和教育部，其內部也細分了若干種項目類別。[5]

科研經費的增加為我國高?？蒲谢顒拥呐畈l展提供了良好的資金支持，同時經費來源的多元化和經費數額的劇增也帶來了科研經費的管理問題。到目前為止，國家層面對科研經費的管理和監督還沒有統一的法律法規，對科研經費的管理主要依據各立項單位出臺的相關制度，甚至各項目的管理制度。例如，僅中央有關部、委、辦出臺的相關管理意見、辦法等就有幾十個，不同部門制定的經費管理辦法各出其政、各管一塊，既不成體系，也缺乏統一規范，在實際應用中還不同程度地存在不協調甚至沖突的問題，導致高?？蒲薪涃M來源分散且多頭管理，監管主體權責不明。各項目立項單位制定的管理文件多為指導性意見，約束力較弱，懲戒力度也小。同時，由于我國科研不端行為懲治的相關法律體系還未建立，科研人員的法治觀念相對淡薄，科研人員違規甚至違法使用經費的風險和代價也相對較低。

（二）高?？蒲薪涃M管理體制

政府持續不斷、大量的科研經費投入使高校在為國家科學技術發展和社會進步做出積極貢獻的同時，也獲得了自身快速發展的支持。作為科研項目承擔單位，高校對科研經費的科學管理和合理使用發揮著至關重要的作用。

美國高校的科研經費管理有較為完善的體制。美國高水平的研究型大學科研管理都是二級管理體系，也即校院二級管理。其中學校層面設有專門機構，其名稱不一，但組織架構清晰，分工明確，合作有序。在院系層面，一般設專門辦公室，負責科研項目申報和實施過程的大量具體工作，整個大學擁有足夠數量的專業化管理隊伍。以明尼蘇達大學為例，學校層面科研經費管理體系包括了資金管理部（SFR）和項目管理部（SPA），兩部門從項目預算合理性、可行性的把關到經費執行情況的監管都保持互聯互通狀態。院系內設置資金管理科（Grant Management），負責所管轄實驗室關于預算及經費執行的具體工作。每個實驗室設有專職的項目秘書，負責每一筆經費使用的核實以及實驗消耗品的集中采購等，他們熟悉科研經費政策、法規和法律。北卡州立大學學校設有科研管理部門，主要負責項目資助后管理，財務部門設有專門的經費管理辦公室；院系配備有數名專業財務人員，幫助科研人員從事科研經費的預算、支出、調整、決算審核等事務，一些體量較大的研究中心或課題組也自行配備了財務人員，專門從事經費管理工作。

在我國，教育部、財政部在2012年12月出臺的《關于加強中央部門所屬高?？蒲薪涃M管理的意見》中明確，高校建立科研經費分級管理體制，即學校是科研經費管理的責任主體，校長對學?？蒲薪涃M管理承擔領導責任；學院（系、所等）是科研活動的基層管理單位，對本單位科研經費使用承擔監管責任；科研項目負責人是科研經費使用的直接責任人，對科研經費使用的合規性、合理性、真實性和相關性承擔法律責任。三級責任體制在實際運行中較為普遍存在責任落實不到位的情況，導致這一制度設計并未發揮出應有的制度效力。在學校層面，大多數高校設有科研部門和財務部門共同承擔科研項目管理職能，科研部門負責項目申報和過程管理，財務部門負責經費管理，兩個職責不同的部門各管一段，這一管理機制帶來的突出問題是項目管理和經費管理存在脫節情況，給經費的管理和監督帶來體制性障礙。在院系層面，高校對于院系落實監管責任缺乏政策支持，也沒有責任考核和追究制度，院系領導主觀上對科研經費使用的監管動力不足，同時受制于人員編制和內設機構限制，多數院系無法設置科研管理辦公室，也無法保證從事科研管理的專職人員數量和水平，造成院系的科研經費監管責任難以落實到位。事實上科研經費的使用和管理基本上依靠項目負責人，經費使用是否合理、合規、合法，主要取決于項目負責人遵守法律法規的意識和有關預算、支出等基本財務知識的掌握情況。

（三）科研經費的預算編制及執行

科研經費監管的核心是預算及其執行，因此科學合理的經費預算編制是經費監管得以順利進行的前提，預算的規范執行是監管的目標。

美國高校，整個科研經費預算流程嚴謹、客觀，能保證科研和管理的必要支出?？蒲薪涃M分為研究費和非研究費。研究費主要由項目負責人負責，但必須向資金管理科列舉購買的明細，如具體購買何種試劑。資金管理科還會與項目負責人進行細致的面談，重點探討研究費以外部分費用（如設備采購費、會務交流費、雇員費等）的合理性，逐項確認內容和數額，對于不合理的預算項目要求修改。在項目申請人按要求修改后，才能通過院系審核。審核完畢后，除設備購置費外，資金管理科在上述費用外另追加約52%的管理費預算，組成項目申請的總經費。因為美國認為除了設備一次性購買外，其他都需要較長時間管理，所以計提管理費比較高，保證能支付足夠多的管理人員人力成本。有些項目基金方要求高校配套經費的，項目申請書會遞交到校方的資金管理部門進行討論，確認是否能配套。只有院系和學校項目管理部門收到了配套證明，項目申請書才會經校項目管理部提交給基金方?；鸱街痦棻葘︻A算項目，預算基本能從實際出發，按研究需要進行資助（最高裁減幅度不超過20%），保證了預算編制的嚴謹性和預算執行的可操性。

相比較于美國高校，我國科研經費的預算編制長期以來并未得到足夠重視，出于各自的核心關注，從立項單位（經費提供方）到高校以及項目負責人都沒有把經費預算作為重點環節來加強管理，導致經費預算不同程度存在彈性、粗放甚至虛假的情況，為經費的后續管理留下了隱患。其主要原因，一是由于經費預算是項目申請書的一部分，但項目申請人撰寫課題申請書的重點主要集中在研究的價值和方法的創新等內容，這既是申請人的專長，也是項目資助方和項目評審專家最為關注的部分，而經費預算的編制也就不會成為申請人的撰寫重點。二是大多數項目負責人并不具備必要的財務和預算知識，對經費預算的意識也比較淡漠，導致在編制項目預算時并未認真或沒有能力做合理性、必要性的成本核算。三是多數科研資助項目先行設定了預算控制額度，項目申請人的預算編制只能在資助額度下粗略估計而無法按實際研究需要出發編制精確預算；有些項目雖然不設置額度，但在評審通過給予立項后，項目資助方并不考慮項目實際需要，而是簡單地按比例核減資助經費額度，因此導致一些項目申請時都存在夸大數目、虛立支出項目，以便基金方核減后有足夠資金開展項目。[6]另外管理費的核定也與美國不同，如國家自然科學基金，管理費約占資助經費的5～15%；國家科技計劃則實行總額控制，最高標準是超過1000萬元的部分按照1%的比例核定[7]。如果項目設備費用很少的話，中國和美國管理費計提相差的比率在3.5～10倍之間。管理費不足，高校無法配備足夠多的專職管理人員，也是我國科研經費管理不到位的重要原因。以上這些，都是預算編制沒有反映真實情況，使預算失去權威性和真實性，以致經費報銷時無法嚴格按預算執行，影響經費管理的規范性。

二、中美大學縱向科研經費監督的比較

一個完整的監督過程首先是獲取信息，即監督主體獲取監督客體的行為信息。美國在監督科研經費的使用過程中，信息能實現實時獲??；而中國監督客體的行為信息具有隱蔽性的特點，這就妨礙了監督主體信息獲得的及時準確，也就阻礙了有效監督的實現。

（一）科研經費的外部監督

在美國，科研經費的外部監督模式主要是社會公開和基金方的監督模式。在政府層面，項目預算經國會審核批準后，根據《信息公開法》，經政府批準的科研經費預算執行情況，在不違背國家利益前提下對公眾公布，接受公眾監督。[8][9]在項目評選環節，基金方通常會設第三方獨立項目評審小組，實行嚴格的同行評議。專家的名單是對外公開的，接受社會公開監督，甚至項目當事人可以提請名單內的專家回避。項目評審結果小組需提交論證報告。評審后，獲資助項目會在基金方的官方網站進行公布。以美國國立衛生研究院（National Institutes of Health，NIH）為例，資助公告中還附有每個項目的研究概述、資助信息和同行評審人、課題申請人、資金管理部門等各類人的聯系方式，如需要了解經費的細節，也可以提出申請進行查詢。立項通過后，經費分期下撥，并全過程監督。以NIH資助為例，基金方第一年每三個月一次，以后每年一次。審核項目組上交的經費使用報告，如果有充分依據并提交報告的，就會撥付下一期經費；如果項目執行無進展的，就會裁減下一期經費。項目組每年還要報告利益沖突情況，是否在社會其他機構任職或利益相關行業從事有償回報勞動等。在發表論文時也要向出版社報告，是使用哪項經費做出的研究成果。出版社和基金方的系統數據是互通的，基金方也會定期和出版社核對報告的文章是否為使用該項目經費所產生的研究成果，以確保經費的使用到位。

在我國，科研經費的外部監督模式雖然也是社會公開和基金方的監督，但由于信息不對稱，難以形成外部監督的合力。一是《中華人民共和國政府信息公開條例》沒有具體要求需要公開的信息條目，所以基金方公布的信息比較簡單，社會要進行有效監督很有限。以國家自然科學基金會的2015年信息公開為例，僅公示2015年科學技術支出預算222.2億，最后各項資助公示，在網站上只能查詢項目負責人、所在單位和經費總額，關于項目研究概況等比較詳細的信息都沒有。二是基金方在項目評審制度設計上采用“雙盲”的模式，即評審方及項目申請方互不知情，以望通過盲審保證相對公平。但實際執行中也有學者提出，盲審制度往往以不公開項目評審專家的姓名為基本原則，也往往不追究評審結論的后果，極易造成評審專家的責任缺乏制約，從而引發專家的盲目評審。表面上看似合理的盲審評審，可能助長了暗箱操作，還缺乏了有效的監督和管理措施。[10]三是各級政府基金管理部門和高校相互之間信息的隔離，必然形成監管的真空地帶。對于基金方而言，抓取不到高校的科研項目信息，靠人為做不到全覆蓋監督，只能針對部分重點項目在項目結題時，或者中期考核時組織專家評審團隊進行考核，其他大部分項目都只需發表論文進行結題，對經費的使用情況一概不管。目前國家也已經意識到對科研經費監督力度較弱的問題，近年來國家啟動審計署審計、中央巡視組對部分高校巡視，但監督的覆蓋面不夠廣，而且還未形成常態化的監督模式，普遍作用還沒發揮出來。至于利益沖突報告，目前只在處級以上領導干部中施行，還未在項目負責人中開展。

（二）科研經費的內部監督與職責

美國基金方、出版社等社會機構以及高?？蒲胁块T之間信息化系統互通對接，科研項目執行信息公開迫使高校加強對科研經費運行的內部監督，做到職權明晰、追責有據。高校層面，完全信息化審批直接通過系統即可完成，而且多系統能實現對接和聯動，相關的審批信息都能從系統中直接提取，經費使用都以明細的形式記錄在系統上，包括辦公系統、采購平臺、公務信用卡（P-card）等。如果實驗室項目秘書執行經費審批把關不嚴，或某項經費使用不得當，項目秘書會收到院系資金管理科及學校資金管理部在系統上的提示，需要項目秘書、項目負責人提供相關的資料，以證明經費使用的合理性，無法說明清楚的就會受到警告。高校項目經費使用的相關數據也能被基金方監測到，如果校方刻意隱瞞，或者對經費使用的監管不夠到位，也會收到基金方的警告，多次違反的會停止項目資助，相關實驗室負責人近期不得再申請項目，情節嚴重的終身取消項目申請資格。如果同一所高校多次出現被警告的情況，會影響到學校申請項目的信譽度，很難再獲得新的項目資助。以是否提供項目資助，倒逼高校、院系、實驗室、項目負責人層層落實監督責任，提高了監督執行的力度，保證職責落實到位。

在我國，高校和基金方的信息系統各自獨立，基金方抓取不到高?？蒲薪涃M執行的數據，高校內部管理的自主權大，缺乏監督的內動力，監督職責很難落實。高校重視的是科研項目的數量和經費的總數，特別是某些重大項目，用以提升學術地位。對于出現某些項目腐敗，以往并沒有相關措施追究高校的責任，因而國內高校普遍存在重申報、輕執行的情況，經費監督的責任沒有落實到位。有時為了應付上級部門的巡視檢查，高校會開展自查自糾，但發現問題時，追責力度不夠，特別是不少科研人員作為學校的高級人才和主要領域的專家，即使涉及科研經費使用不當，其高校也有意偏袒。對于課題項目組而言，其經費支出實施“課題組負責制”。耗材的采購通常是由項目組成員自行聯系試劑公司自行完成，試劑購買后也沒有上級監管部門的驗收，項目組憑借購買的發票即可前往財務處進行報銷?？蒲胁块T只負責項目申請書的審核，財務部門只執行經費報銷管理，雙方信息不互通，財務部門只能針對報銷發票的項目合法性進行審核，對于采購實驗用品的合理性和真實性是沒有辦法進行監督的。而且經費撥付給學校后，預算的更改由學校自主管理，只要學校能報銷就行，并沒有嚴格的按預算執行。項目組層面基本缺乏有效管理和監督，院系的監督也基本處于空白。項目組沒有受到特定的監督，違法成本低，自律性就較差。

三、完善我國高?？蒲薪涃M管理、監督的路徑和措施

比較了中美公立大學縱向科研經費在管理和監督上的差異性以后，我國高?？蒲薪涃M監管薄弱環節顯而易見。這一掣肘的問題會影響經費使用績效，從而影響科研產出的質量。據愛思維爾《2013年英國科研表現之國際比較》報告顯示：中國的FWCI（域加權引用影響Field-weighted citation impact，通常用以衡量科研質量）為0.75，低于世界平均水平1。[11]所以，完善我國科研經費的管理和監督迫在眉睫。

（一）國家層面加強頂層設計

在國家層面，一是要加強科研項目歸口管理，集中科研經費的來源，特別是國內相當一部分與科研關系不大，又沒有科研管理機構和管理能力的黨政部門確需研討一些實踐過程中出現的問題，可以委托給科技或人文社會科學主管部門設立科研項目，實現科研經費的來源結構優化集中，從而減少出現管理真空。二是要制定科研管理的法律法規，出臺關于科研不端行為的處罰政策，依法治理科研腐敗。三是要盡快建立統一的科研管理信息系統。各類科研項目按照統一的數據結構、接口標準和信息安全規范，建成中央財政、地方財政科研項目與高?？蒲邢到y互聯互通數據庫。一方面便于基金方和高?？蒲泄芾聿块T掌握信息，防止一些項目存在重復申報、重復立項的問題；另一方面便于基金方抓取高?？蒲薪涃M使用信息。四是完善科研誠信體系建設。由項目主管部門委托專業機構對高校和科研人員、評估評審專家等參與主體進行信用評級，并按信用評級實行分類管理；建立“黑名單”制度，對學術不端、不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久性取消其申請或參與項目管理的資格，提高科研人員違紀成本。

（二）提高預算的精準度

項目主管部門要改進預算編制方法，改變以往在預算申請前先行設定預算控制額度，或在評審中簡單按比例核減預算的做法，應該盡量依據科研任務實際需要核定項目預算。另外，項目主管部門要提高管理費在預算中的占比。多數高校目前科研經費數額大、項目多、監管任務重。例如，中山大學縱向科研在2013年有6484項，到賬經費8.4億，這么龐大的資金和人員隊伍，高校要落實監管責任需要有足夠的人、財、物。建議基金方提高高校管理費，保證高校有足夠的經費聘請專門的人員協助科研人員做好項目預算和從事項目專職管理。高?？蒲泄芾聿块T會同財務部門應當深入各二級學院對科研人員開展培訓活動，解讀預算指南，指導科研人員按規定科學合理、實事求是地編制項目預算，確保項目預算的目標相關性、政策相符性、經濟合理性。

（三）進一步加強外部監督

首先，要加強信息公開。陽光是最好的防腐劑，只有主動公開才能避免暗箱操作。國家應該出臺《信息公開法》，把科研也列入該法適用范疇，在不涉及涉密的情況下，規定項目主管部門應該向社會公開科研項目的立項信息、研究概要、資金安排、驗收結果等，接受社會監督。其次，項目主管部門通過分期考核抓早抓小?？己诵〗M可以由基金方組織，也可以委托第三方獨立評審小組，但必須包含同行的專家學者，實行嚴格的同行評議。由于科研項目本身對于專業性要求很高，利用同行專家學者的專業知識，做到獨立公正，打破高校本身的保護主義。再次，外部審計模式要成為“新常態”。黨的十八大以后，國家層面動用國家審計署、中央紀委巡視組等資源，對高校展開集中的審計和監察，發現問題并公開曝光，起到非常好的震懾作用，這應當成為今后相當長時間內外部監督模式之一。

（四）高校要履行內部監管的責任

從技術上來講，高?？梢岳眯畔⒓夹g構建網絡采購平臺，能有效提高采購的公開性和可溯源性，有利于內部監督。從體制上來講，高校應該落實校、院（系）、項目負責人三級科研經費監管體制，扭轉學院的監管缺位的現象。去年黨中央再次強調 “一崗雙責”，對落實高?？蒲泄芾淼娜壺熑沃剖且粋€強有力的推手。在這個原則下，學院分管科研的領導既要承擔科研立項、結題等具體業務工作管理，又要對涉及科研經費廉潔、規范使用負責。黨政第一把手要對本單位的黨風廉政建設負主體責任，紀檢要負監督責任。確?！耙粛忞p責”能有效執行的配套制度就是“責任倒查機制”，一旦發現科研腐敗事件后，根據有關規定追究黨政第一把手的主要領導責任、分管院長的直接領導責任。這樣，學院的監管責任就可以得到有效的落實。學校層面要發揮科研、財務、審計通力合作的作用，發現問題要及時追究責任，不能流于形式，更不能走過場。項目負責人既要潔身自好，嚴格在國家法律、法規、制度的框架下開展科研工作，更要管好項目組成員。只有這樣，科研經費的管理責任才能層層落實、層層傳導，創造“風清氣正”的科研環境，使科研經費物盡其用，科研智慧人盡其才。

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（責任編輯陳志萍）