我國高等院?？冃ьA算評價研究

劉建民+毛軍+歐陽玲

摘要：深入推進高等院校預算管理改革，要求樹立以績效為導向的預算評價，合理構建適合我國高等院?？冃ьA算評價新模式。文章系統探討了高等院?？冃ьA算體系和績效評價等內容，創新性地運用合項思維方法，圍繞人才培養績效、科學研究績效、社會服務績效、文化傳承創新績效構建了一個四維度的績效評價模型。從深化推進績效預算管理評價工作出發，提出了完善高等院校內部預算管理體制，構建以績效評價為導向的績效預算評價標準，強化建立預算績效的事后評價制度與績效預算撥款模式等建議。

關鍵詞：高等院校；績效預算；績效評價模型

一、引言

隨著我國高等院校教育改革的逐步深化，高等院校教育經費經歷了以國家為主的財政撥款到以高等院校規模的“生均定額+專項資金”撥款方式為主的多渠道籌集教育經費投入格局[1]。目前的高等院校教育財政撥款考核評價，財政撥款部門注重的是高等院校教育經費投入的年增加數量或增長速度，而對財政資金分配的科學性和合理性缺乏應有的評價。新一輪全面深化財稅體制改革中，預算管理制度改革成為改革的重中之重。引入以績效為導向的預算管理理念，建立與現代預算制度相適應的、科學規范的高等院?？冃ьA算評價體系，完善現有預算管理模式，有利于優化高等院校教育資源配置，提高資金配置和使用效率，解決高等院校教育資源供求之間的矛盾具有重要作用。

近年來，隨著高等院校辦學規模擴大、教育投入增加以及教育經費來源多元化，學者們開始關注高等院?？冃ьA算評價問題。曾玉清和黃朝峰（2006）[2]在高等院校投入產出分析的基礎上，運用DEA評價方法對高等院校辦學效益進行了初步檢驗。王麗萍等（2008）[3]基于因子分析法對投入產出指標予以歸類匯總，運用DEA組合評價方法測算出決策單元的相對效率值，揭示出產出規模收益情況。鄭鳴（2008）[4]運用積累logistic對高校非財務信息進行了回歸分析，反映了人力資源管理、提高科研能力、控制學術活動費用和合并高校對財務績效的影響。王穎和史勝安（2012）[5]以國有資產管理為重點，運用灰色關聯分析建立高等院?？冃гu價模型。李夢蘇和賀強（2013）[6]從評價目標、評價主體與客體、評價模型和評價報告等方面提出了高等院?？冃ьA算評價指標體系構建的思路?？偟膩砜?，目前關于高等院?？冃ьA算管理改革研究僅限于探索績效評價體系構建的理論分析，對績效預算評價指標權重設置、具體指標選擇以及多層次綜合評價尚屬探索階段，高等院?？冃ьA算評價體系改革問題研究仍有待深入。文章根據績效預算管理的基本要求并結合高等院校預算的基本特點，提出了滿足績效預算評價需要的績效預算編制實施的方法與流程，按照新時期高等教育“人才培養”、“科學研究”、“社會服務”和“文化傳承創新”四大功能構建了績效評價模型，并就我國高等院校深化推進績效預算評價工作提出了相應的政策建議。

二、我國高等院?？冃ьA算現狀

（一）我國高等院?？冃ьA算存在的問題

盡管目前已經明確了高等院校預算管理改革的方向，但預算績效管理整體上還處于起步階段，高等院?？冃ьA算評價仍存在一定的問題。第一，績效預算長期和短期目標不一致。目前我國高等院校在編制預算時缺乏長期和短期目標整合的思想，因此預算管理基本沒有與事業發展規劃有機地結合起來，不能充分發揮預算的資源配置功能，從而造成長期發展目標和年度預算的脫節。近年來，理論界提倡采用“零基預算法”來編制預算，而績效預算方法受限于實施的難度而流于形式。第二，缺乏績效預算考核與評價體系。高等院校預算經歷了由“基數+發展”到“綜合定額+專項補助”的演變過程，在一定程度上克服了“基數+發展”預算方式下基數確定缺乏系統、明確的科學依據的弊端，緩解了高等院校間資源分配的不平衡和不合理狀況。然而，由于“綜合定額”的成本結構并不能全面準確反映高等院校實際需求，各種層次的高等院校發展重點和培養成本的差異性沒有能夠體現出來，引導高等院校提高辦學效益的作用還未充分發揮出來。第三，高等院校辦學支出主要是按照收付實現制基礎確認和核算的現金支出，在會計核算方面沒有對辦學活動的教育資源耗費作嚴格區分。因此，難以評判高等院校具體辦學成本費用及辦學績效的高低。

（二）我國高等院?？冃ьA算流程

高等院?？冃ьA算是以預算績效為核心，對高等院校中投入、產出和效率進行考核與評價。其中，投入是指上下級間和同級間教育資源縱向配置和橫向配置；產出是指教育產品和服務的數量；效率是指教育產品和服務產生的實際效果；潛力是指高等院?？沙掷m發展能力和品質。高等院?？冃ьA算是事前、事中和事后相結合的監督評價。預算編制、預算執行和績效評價貫穿于預算工作全過程，是一套完整的制度化管理體系，有利于提高預算資金運行質量。高等院?？冃ьA算流程如圖1所示。

圖1高等院?？冃ьA算流程圖

第一，制定高等院校和部門目標?？紤]高等院校長期規劃和經濟效益確定預算管理目標。根據整體目標細化成部門目標和編制部門預算。第二，預算編制和審批下達?！耙允斩ㄖ?、收支平衡、統籌兼顧、保障重點”是高等院校預算編制原則。按照規定編制預算時需要將所有收入納入預算收入當中。高等院校部門內部預算編制采用“兩上兩下”的程序?！耙簧稀保焊叩仍盒Ｘ攧詹块T根據主管部門對年度預算以及各部門、學院（系部）預算政策的具體要求，布置預算編制工作。各部門、學院（系部）根據工作要求和發展計劃，在理清日常經費和專項經費不同要求的情況下，編制部門、學院（系部）年度預算表并提交給高等院校財務部門?！耙幌隆保焊叩仍盒Ｘ攧詹块T在控制收支預算總額的情況，進行分析、審核和匯總，對部門、學院（系部）年度預算表進行內部分配和調整，并將預算控制數下達到部門、學院（系部）?！岸稀保翰块T、學院（系部）根據“一上”和“一下”的預算額度進行對比分析，并將部門、學院（系部）意見反饋給高等院校財務部門?！岸隆保焊叩仍盒Ｘ攧詹块T在收集部門、學院（系部）意見后，根據實際情況和部門、學院（系部）溝通協商，最終確定部門、學院（系部）年度預算并通過高等院校預算管理委員會審核和批復，最終下達到部門、學院（系部）。第三，預算的執行和控制。經批準的部門預算，部門、學院（系部）要嚴格控制支出，在預算執行過程中，按照國家和院校規定的預算控制制度執行。第四，決算報告和分析。按照教育主管部門要求和規定編制年度財務決算報告。第五，預算績效評價和預算調整。在預算執行過程中，通過績效指標衡量預算執行結果的有效性，通過信息反饋給預算主管部門，預算主管部門根據預算執行情況，對年度內預算金額進行調整。第六，績效激勵與反饋?？冃ьA算實施的關鍵在于建立激勵與約束機制，準確測算預算績效評價結果。高等院校預算管理委員會對部門、學院（系部）進行績效評價，財務部門根據部門、學院（系部）績效水平的高低，分配下年度的預算分配以及進行預算調整。對績效水平高的部門、學院（系部）給予績效獎勵；對績效水平低的部門、學院（系部）給予懲罰，建立預算問責機制，預算管理委員會給予分析和指導，甚至應考慮對教育資源配置的適度減少。最后，部門、學院（系部）根據績效評價結果對教職工薪酬進行適度調整；高等院校根據績效評價結果指導下一年的預算編制標準。

三、高等院?？冃ьA算評價框架構建

（一）明確高等院?？冃ьA算評價要素

高等院?？冃ьA算評價包括評價目標、評價主體和客體、評價標準與評價指標、評價方法。高等院?？冃ьA算評價目標是實現教育資源優化配置和可持續發展戰略目標。高等院校確定戰略發展目標，部門、學院（系部）根據實際情況確定具體目標，從而形成多層次績效評價目標體系。高等院?？冃ьA算評價的主體是預算管理委員會和部門、學院（系部）。高等院校按照工作性質分為事業類機構和企業類機構。事業類機構包括管理機構、學院（系部）和二級獨立核算單位等，要求按照績效預算要求向主管部門上報教育事業收支。企業類機構包括科技企業、后勤企業和其他企業的獨立法人機構，其收支不構成績效預算上報內容，為財務報告的表外資料。高等院校的財務收支均為績效預算管理對象，由校級預算和二級預算部門、學院（系部）組成，由二級預算部門、學院（系部）上報數據，校級預算實行“統一領導、分級管理”。評價對象為二級預算部門、學院（系部）和管理機構。評價標準是高等院?？冃ьA算評價客體的性質、目的和狀態。評價指標是對評價對象在高等教育資源投入、產出和發展潛能等方面的具體表現。在評價過程中，根據評價目標的不同可采用主成分分析法、層次分析法和數據包絡分析法等進行績效評價。高等院?？冃ьA算評價主體借助評價指標和評價標準，運用評價方法測算出評價客體得到評價結果，評價要素間形成一個相互聯系的整體。

（二）構建與高等院?？冃ьA算評價要求相適應的預算編制

作為非營利公益事業單位的高等院校，并不存在必然的收入與教育活動“產品”內在關系。然而，高等院?？冃ьA算需要將辦學所耗費的資源按照教育活動進行科學劃分和核算。為體現結果導向和成本核算原則，匯總、歸集和分配高等院校從事教育活動所耗費的資源。高等院?？冃ьA算應遵循基本原則：績效導向原則（以結果導向原則）：編制預算應當以績效導向來確定項目或活動成本為根本目標；全面性原則：績效預算應當以權責發生制為基礎編制，將高等院?；顒踊蝽椖肯嚓P成本費用都納入績效預算中，全面反映高等院校取得目標績效所耗費的資源；貨幣衡量原則：通過貨幣形式表示績效預算項目或活動所耗費的教育資源，要求績效預算應當以可量化的績效指標為基礎，實現績效實物指標轉換為貨幣指標，并可以進行量化考核評價。

第一，確定高等院校的績效項目和績效指標。在編制績效預算前，需要確定高等院校從事的活動或項目。根據績效目標和量化的績效指標，考核和分析高等院校的實現程度進行績效預算評價。高等院?？冃ьA算評價指標考核衡量的是“績”與“效”，績效指標是量化模式和非價值量化模式、絕對數指標和相對數指標的綜合反映。高等院?？冃е笜税▋r值量化模式和非價值量化模式，績效指標應當直接地或間接地用價值量予以衡量。高等院校作為非營利的公益事業單位，績效表現在非價值方面（如社會效益）。因此，采用量化方法對高等院?？冃ьA算指標進行評價，量化方法分為絕對數和相對數形式?？冃е笜酥锌冃е笜嘶蚩冃繕瞬⒉荒芡耆炕?，包括辦學水平、學生培養質量等，在對績效指標進行定量分析的同時，應予以定性分析。

第二，對高等院?？冃Щ顒雍晚椖克馁M的教育資源進行測算。測算活動或項目以及教育資源耗費標準配置作為編制績效預算的基礎。按照績效成本對象受益情況，將辦學活動發生的費用進行歸集和分配，最終確定高等院?？冃ο蟮某杀??？冃С杀練w集根據費用與成本對象的關系可區分為直接費用和間接費用。其中，直接費用是指高等院校辦學活動發生的能夠直接計入績效成本中的費用；間接費用是指高等院校為了維持正常運行而發生的不能直接計入績效成本中的費用（如基礎設施、行政管理等費用）。高等院校應設置直接費用和間接費用歸集賬戶，按照績效成本項目將高等院校辦學活動中所發生的各項費用區分為直接費用和間接費用后進行歸集。

第三，將績效活動和項目的資源耗費和辦學支出折算為績效成本?，F行高等院校會計核算主要采用收付實現制基礎確認辦學活動所發生的教育資源耗費，而沒有將教育資源耗費按照項目分類進行核算。因此，按照現金制基礎，根據績效預算要求計算出項目績效支出，從而運用權責發生制將高等院校辦學支出調整為績效成本。

第四，根據高等院校所處地理位置、辦學條件和教育資源配置，編制活動和項目的績效成本表，形成高等院校的績效預算。將高等院?；顒雍晚椖克l生的各項費用完整地反映在表格中，將高等院?；顒雍晚椖克l生的績效成本調整為標準成本。

（三）建立高等院?？冃ьA算評價模型

1.高等院?？冃ьA算評價中“績”方面包括預算安排、預算執行效果和預算可持續性。

預算安排（即投入方面）包括人員經費保障率、公用經費保障率。人員經費保障率用以反映和考核高等院校本年度預算安排中“保工資”狀況。公用經費保障率用以反映和考核高等院校本年度預算安排中“保運轉”水平，可用于與同類高等院校的水平對比分析。

預算執行（即過程方面）包括決算收支和預算收支對比情況、財政撥款項目支出執行率、政府采購執行率、決算收支平衡情況、財政撥款結轉和結余變動率。決算收支和預算收支對比情況反映的是高等院校預算執行的科學性和規范性。財政撥款項目支出執行率反映高等院校本期財政撥款項目支出（包括預算執行過程中的調整數）的執行管理水平。政府采購執行率反映高等院校政府采購預算執行情況。決算收支平衡情況反映財政撥款結轉和結余管理情況。財政撥款結轉和結余與上年比較變化率反映財政撥款結轉和結余管理情況。

預算可持續性包括教育經費撥款增長率、教育經費自給率、資產負債率和固定資產增長率。教育經費撥款增長率反映高等院校辦學規模和科研實力的發展情況。教育經費自給率反映高等院校自籌資金的努力程度狀況、自主創收能力、對國家和銀行等金融機構的依賴程度以及辦學發展資金條件和安全性的情況。資產負債率反映高等院校對債務規模和債務風險的控制程度。資產負債率越小并不意味著越好，在具備償還保障的前提下，高等院校應適度舉債和積極籌集資金來促進辦學活動的發展。固定資產增長率反映高等院校的資產增長速度。資產的年增長率高，說明辦學活動的硬件有較好改善，有利于高等院校的長期發展。

2.高等院?？冃ьA算評價中“效”方面根據高等院校教育投入—產出理論。[7]文章運用合項思維方法構建“四因素模型”：“人才培養績效、科研績效、社會服務績效、文化傳承創新績效”四個維度的指標模型。

人才培養績效指標：高等院校通過教育資源投入實現教育活動的完成。產出指標包括學生人數（在校學生和畢業生人數）和學生質量。高等院校進行人力、物力和財力資源投入，通過教師創造性勞動把現代科技和文化傳授給學生，塑造高素質人才。

科研績效指標：科學研究過程中人力、物力和財物與產出不存在明顯匹配關系，衡量科學研究績效有一定的難度，科研投資不是馬上就會“產出”效益而是“遲效”的，但一旦形成能力則是“長效”的。

社會服務績效指標：衡量高等院校的社會服務績效應側重于社會效益。為了綜合全面地研究我國高等院?？冃ьA算評價，可以使用中國校友網公布的聲譽得分來間接度量高等院校的社會服務功能。

文化傳承創新績效指標：高等院校擁有師資隊伍和學生，配備科研平臺并提供教育經費。文化傳承創新包括國際化、研究性和跨學科等方式的課程教學，參加學術講座和參與課題研究等方式的素質培養。

3.在對高等院?？冃ьA算評價時，首先采用主成分分析法將四個準則層中不可比的評價指標運用熵權法轉變為可比指標；然后運用層次分析法測算評價指標的綜合值，具體步驟如下：

第一步，根據層次分析法把高等院?？冃ьA算評價指標體系作為目標，從而將評價目標分為人才培養績效、科研績效、社會服務績效和文化傳承創新績效四個準則層，為了直觀分析和評價高等院?？冃ьA算評價情況，設置高等院?？冃ьA算評價模型為：S=αB1+βB2+γB3+ηB4。其中：S為高等院校預算合理度；B1為人才培養績效評價值；B2為科研績效評價值；B3為社會服務績效評價值；B4為文化傳承創新績效評價值。α、β、γ、η分別為四個準則層指標的系數，且α+β+γ+η=1。

第二步，在四個準則層下選取相應指標，對二級評價指標的重要性做出判斷且賦予權重，寫成判斷矩陣形式來反映準則層下各二級指標情況。構造層次判斷矩陣A=（aij）n×n。假設二級基準層有n個評價指標，X={x1，x2，…，xn}，根據準則層評價指標相互比較從而確定目標權重系數，比較第i個因素和第j個因素的結果用aij來表示，則aij-1/aij，A=（aij）n×n，A為比較判斷矩陣。假定準則層中的評價指標Bk與子評價指標層因素B1、B2…Bn的關系構造判斷矩陣如下列公式：B1=∑aib1i；B2=∑ajb2j；B3=∑akb3k；B4=∑amb4m。其中，i，j，k，m=1，2，…n；b1i，b2i，b3i，b4i分別為準則層評價指標下的二級指標，系數ai，aj，ak，am分別為二級指標的權重值，且滿足∑ai=1，∑aj=1，∑ak=1，∑am=1。

第三步，采用特征根法計算高等院?？冃ьA算評價指標權重系數。計算判斷矩陣元素乘積：Mi=∏nj=1aij（i=1，2，…n）；計算M行的n次方根，即Wi=nMi；對向量進行歸一化處理，將W=（W1，W2，…Wn）T標準化，即Wi=Wi/∑ni=1Wi，所得Wi即為權重。

第四步，層次排序、層次總排序和一致性檢驗。①計算評價指標一致性檢驗CI公式：CI=（λmax-n）/（n-1）；②運用平均隨機一致性查找相應指標RI；③計算CR=CI/RI。當CR<0.10時，認為滿足判斷矩陣通過一致性檢驗，表明準則層指標的權重是合理的；當CR>0.10時，認為判斷矩陣不滿足一致性檢驗，排序向量是無效的，須對判斷矩陣做適當調整。

第五步，高等院?？冃ьA算評價數據的標準化方法。高等院?？冃ьA算合理狀態等級界定。通過功效函數：綜合功效系數=∑單項功效系數×該指標的權重，轉化為可以度量的評價分數，由此得到高等院?？冃ьA算最終測算數據。將高等院?？冃ьA算評價狀態量化結果進行分級，共分為很合理（分數范圍[80，100]）、相對合理（分數范圍[60，80]）、基本合理（分數范圍[40，60]）、相對不合理（分數范圍[20，40]）、不合理（分數范圍[0，20]）五種狀態類型。

五、結論及政策建議

文章全面分析我國高等院?？冃ьA算現狀及存在的問題，運用層次分析法并結合績效評價的要素與內容，創新性地運用合項思維方法，圍繞人才培養績效、科學研究績效、社會服務績效、文化傳承創新績效構建了一個四維度的績效評價模型，并提出以下政策建議來促進高等院?？冃ьA算評價逐步完善。

第一，完善高等院校內部預算管理體制。健全高等院校預算編制機構，成立校級預算管理委員會，掌握預算編制政策與標準，指導、審核、平衡和確定學校預算方案；配備相應的績效預算管理人員，建立部門、學院（系部）行政責任制，明確責任和落實措施。按照預算項目類別建立項目管理數據庫，確定數據庫中預算項目的評價方式，為預算制定提供信息，并為預算項目的執行結果和驗收提供信息。

第二，構建以績效評價為導向的高等院?？冃ьA算評價標準。目前由于我國高等院校評價指標有所差異，通用性評價指標也難以構成合適指數覆蓋不同的高等院校標準[8]。同時，現行高等院校實行的是收付實現制的核算方式，評價指標與會計信息數據間缺乏關聯性，無法體現績效預算評價的需要[9]。因此，根據績效預算評價要求，設置績效成本的會計核算科目，增加高等院校辦學績效和績效成本耗費報表，以便正確核算高等院校辦學的績效成本。

第三，建立預算績效的事后評價制度，加強績效預算監督力度。我國高等院校存在約束與監督機制不健全、預算約束軟化和教育資金使用效率等問題，造成教育經費在執行過程中缺乏有效監督。因此，通過建立順暢的信息溝通渠道，根據預算數與實際數間產生的差異進行原因分析，通過定性和定量方式全面分析預算資金的使用情況，作為指導下一年度預算工作的重要依據。建立事后評價制度就是要開展過程評價、效果評價、社會影響評價和持續性評價，根據事后評價結果吸取經驗并明確調整方向，同時向社會公開發布評價結果，提高事后評價效率和加強公眾監督。

第四，建立以績效預算目標為主的高等院校撥款模式。采用“零基預算”，在編制預算時不考慮上年度教育經費收支情況，根據正常經費及專項經費兩部分重新核定支出數額；實施“滾動預算”，預算編制時需要考慮中長期發展規劃與教育資金供給間的協調關系，根據前期間的預算執行情況對之后時期的預算進行修訂，逐期向后滾動和以連續不斷的預算形式來安排規劃業務活動，充分發揮預算的指導和控制作用。在國家財政教育經費撥款上，應根據績效評價結果制定與高等院校辦學標準相匹配的“生均定額+專項資金+績效獎勵”的績效撥款方式，進一步完善績效考核獎勵機制，建立健全經濟責任制度和獎懲制度，構建一套完整的績效撥款機制，在明確教育經費撥款所要達到的經濟目標和社會目標基礎上，根據實現目標所需費用，設定量化指標來衡量目標實現程度，并根據績效評價結果確定撥款額度和調整分配數額，同時，引入中介組織和機構的績效評價，對財政撥款的核算、管理、運用以及經費使用狀況進行監督和評估，為政府提高高等院校撥款的績效水平以及確定撥款方向提供依據。

參考文獻：

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[2]曾玉清，黃朝峰.高校辦學效益DEA評價指標體系研究[J].大學教育科學，2006（3）：38-41.

[3]王麗萍，郭嵐，張勇.高校新績效預算管理的組合評價方法研究[J].會計研究，2008（2）：68-75.

[4]鄭鳴.基于非財務信息的我國高校財務績效評價實證研究[J].教育科學，2008（1）：54-58.

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[8]張小萍.教育部直屬高校財政投入機制實證研究[J].教育發展研究，2011（11）：19-24.

[9]許江波，李春龍.中國高校預算管理現狀調查與思考[J].經濟與管理研究，2011（5）：118-122.

（責任編輯劉第紅）