國際與國內城市安全體系對比與發展規律研究

陳國華+胡昆+黃曉之+王永興

摘要：城市安全是城市發展的前提和保障，城市發展是城市安全的目的。城市安全突發事件頻發，城市安全風險不斷積聚，城市安全問題愈加受到重視。從城市安全現狀分析總體發展趨勢，探討城市安全的發展大方向。明確城市安全體系的內涵，把握城市安全體系概念，分析城市安全體系的內在聯系。同時基于國際與國內城市安全體系現狀的對比研究，從主體、中介（管理）工具、客體三方面提出了城市安全體系的發展規律，為城市安全體系發展提供參考。

關鍵詞：國際與國內城市；城市安全體系；對比；發展規律

中圖分類號：X922文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2016）06-0061-06

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.010

隨著我國城市化水平的逐步提高，城市的規模與數量都在快速增長，城市所聚集的人口和積累的財富使城市的重要性日趨明顯，城市的特殊功能使其成為防災、減災的中心和重點。[1-2]研究國際和國內城市安全現狀資料，剖析城市安全體系發展規律，對于全面構建城市安全體系，增強城市安全保障能力，應對城市安全風險以及突發事件具有重要意義。

本文分別對香港、新加坡、東京三個國際城市與北京、上海、廣州三個國內城市的城市安全現狀資料進行收集整理，對比研究國際與國內城市安全體系發展規律，總結出城市安全發展總體規律，為城市安全體系的構建提供參考借鑒。

一、城市安全體系的內涵

（一）城市安全體系的概念

城市安全體系是指在城市安全范疇內，為了城市功能的正常運行，社會的穩定，人民的生命財產安全得到保護，以城市安全管理和城市應急救援為核心管理手段，對影響城市安全的客體（風險隱患、城市安全突發事件等）進行有效管理的一套有機整體。

城市安全范疇除了城市整體安全之外，從內容上劃分，主要包括城市生命線安全、生產安全、交通安全、消防安全、能源安全、網絡與信息安全、食品藥品安全、生態安全、人防體系、社會治安十項城市安全子系統。

城市安全管理運行包含城市安全主體、安全管理工具、城市安全客體、城市安全功能四大方面。城市安全主體是城市安全管理認識和實踐活動的承擔者，主要包括體制內的政府力量和體制外的社會力量兩大類。城市安全客體是城市安全管理認識和實踐活動指向的對象，主要包括風險隱患和安全突發事件等。

城市主體按照自己的目的和需求，通過各種管理手段積極地管理城市，以滿足城市發展和安全的需要。各種管理手段的集合體就是安全管理工具，主要包括實體化的技術裝備和抽象化的法律法規、規章制度、標準規范等。

城市安全體系的特定功能主要包括：城市安全管理的統籌規劃，實現常態化管理與應急救援的有機結合，實施一體化、有序化、法治化管理，實現社會化的高度參與，預控風險和排除隱患，提高突發事件應對處置能力。

（二）城市安全體系的內在聯系

主體的活動不能擺脫客體發展的規律及其條件的制約，主體的城市安全管理必須符合城市安全的發展規律。城市安全主體的知識水平、業務能力以及技術手段制約著對城市安全客體管理的深度和廣度。而安全客體也會促進主體能力和水平的提高。

主體的能動性在于認識客體，并把它們置于自己的控制之下，認識城市安全客體的手段有：城市安全信息統計、城市安全隱患排查、城市安全基礎數據庫、城市安全風險動態監控等。通過認識并明確城市安全客體的基礎信息和資料，運行中介（管理）工具對城市安全客體進行管理，保障城市功能的有效運行（如圖1所示）。

[LL][TPt6.tif，BP][TS（][HT5”SS]圖1城市安全體系內在聯系框圖[TS）]

主體和客體的關系主要有實踐關系、認識關系和價值關系三個基本層次。實踐關系是城市安全管理的具體行為，認識關系指導城市安全管理活動，價值關系是衡量城市安全管理認識和事件活動的內在尺度、目的和動力。

二、國際與國內城市安全體系對比研究

以表格的形式對國際與國內城市安全體系進行對比分析，如表1所示。

三、城市安全體系發展規律

根據國內外城市安全體系的對比研究，綜合國外城市與國內城市安全體系發展的大趨勢，總結城市安全體系的發展規律，如圖2所示。

（一）城市安全管理主體

1.主體多樣化發展

城市安全涉及領域不斷延伸，涉及的安全主體不斷增多。政府“包攬式”監管方式任務繁重，以政府“有限”的資源和監管能力保障“近乎無限”的城市安全，已不適應時代的需求。對政府而言，城市安全的可管理性是有限的。

積極提高現有城市安全主體（包括協會、企業、社區、群眾等）的參與度和參與效率。建立健全高等教育人才和領域頂尖人才參與機制，充分發揮高素質、高專業水平的引領作用。逐步引導社會力量有序、有效參與，城市安全主體不斷擴大，從“政府+1”模式向“政府+N”發展，最終將城市安全發展為“全面事業”。

2.主體能力的系統化和專業化發展

作為城市安全管理的主體，系統化的培養教育和專業化的業務水平直接決定了城市安全的管理水平、社會的穩定以及公眾的安全感。城市發展對城市安全監管提出了更高的標準和要求，對監管人員的素養提出了更高的考驗。

加強城市安全主體能力的系統化和專業化教育培訓。借鑒學院式教學經驗模式，根據監管職責、范圍，明確能力培養標準和要求，制定能力培養目標體系，編寫具有針對性、系統性、可操作性的培訓資料和學時課程，聘請經驗豐富的監管骨干或精英進行授課，鞏固監管主體的基礎能力的同時，提升職業核心能力。同時，建立課程教學與能力培養考核體系，及時調整培養方案，更新培養課程，形成培養體系的動態化發展。

3.主體的意識化發展

安全意識決定安全行為。國際城市極其注重城市安全的宣傳教育，提升城市公眾的安全意識。城市安全監管各項行為措施最終落腳點都是人的行為。人的安全意識直接決定了政府各項安全措施的執行力度、企業安全措施的落實程度以及自我安全的保護力度。

城市安全主體意識化發展逐步朝著“社會基層領域”前行。政府在總體上統籌安全宣傳大局，將龐大的公眾劃分為微小單元，以政府科室團體、企業員工團體、家庭團體、單位團體、學校班級團體等小微團體為抓手，實現城市安全意識的整體提升和發展，提高城市安全素養，最終形成城市安全文化。

（二）城市安全管理（中介）工具

1.安全監管體系

政府全過程化監管。在城市安全管理的初期，以災害類型劃分，不同部門對城市安全不同領域進行監管。各部門之間相互獨立，但監管內容上存在一定的重疊和交叉。城市安全管理比較分散，各自為政，未能形成合力。[6]隨著城市的快速發展，人流、物流、能流、信息流、資金流向城市集中，城市風險不斷積聚和累加。政府部門獨立監管的機制與城市安全不相匹配，需要進行更高層次的綜合性的危機管理，在組織和業務上也需要進行統籌。整合政府資源，加強部門之間的交流合作，集中力量形成“綜合監管”模式，最終演化為一體的全政府監管模式。

源頭治理。開展重點行業、領域風險隱患治理，堅持消除風險和控制風險相結合，優先消除風險，實現源頭治理。堅持高標準、全覆蓋，仔細排查和從嚴整治安全隱患，以源頭治理為方向，以隱患排查治理體系和風險預防控制體系建設為重點，著力解決影響城市安全的源頭性、根本性、基礎性問題，實現城市安全管理由粗放向精細的轉變。[7]

信用城市。建立健全城市安全誠信體系，構建城市安全信用信息平臺，打造“政府信用網”“企業信用信息數據庫”“個人信用信息數據庫”等“政企人”三位一體的城市安全信用平臺，加強完善信用政策法律制度體系，強化重點行業、重點領域的信用體系建設[8]，形成良好的信用氛圍。

2.應急救援體系

通過科學的預案編制和資源儲備，反復的演習和專業訓練，使政府管理者和事件所涉及的社會組織和群眾能夠按照既定的程序有條不紊地應對，最快地化解突發事件。

常態化的應急演練。加強各層級的應急預案的演練和總結完善，進一步推廣不預先通知演練時間、地點和事件類型的突襲式“雙盲”應急演練[9]，提升應急預案與城市安全發展的契合性。通過常態化的應急演習，讓政府和群眾在面對危機時能做到從容不迫，有序救援和脫困。

建設城市突發事件應急先期處置隊伍。建立健全應急先期處置機制，強化對特大或重大突發事件的先期處置工作。專業和兼職應急救援隊伍建設同步推進，加快專業應急救援隊伍、綜合性應急救援隊伍、應急管理專家隊伍、突發事件信息員隊伍等專業應急隊伍體系建設。同時拓寬社會力量參與渠道，加快應急志愿者隊伍等非專業應急隊伍建設，壯大應急后備力量，建立健全社會力量參與城市安全應急救援的激勵機制與培養體系，形成“主力專注攻堅，輔助保障基礎”主輔結合的應急隊伍體系。

3.法律法規體系

健全城市安全法律體系。通過立法實現城市安全法律的全覆蓋，同時進行法律體系的細化、具體化，建立由法律法規、標準規范、工作守則以及安全指引與指南組成的上下合理銜接、抽象與具體內容相結合的法律體系，實現城市安全管理的有法可依、實操性指導作用。

城市安全嚴格執法，發揮司法威懾力。嚴格依法行政，運用法治思維和法治方式推進安全工作，嚴格進行安全執法，對于涉及城市安全的違法行為要進行嚴厲打擊，增大違法懲處力度，在城市安全領域，尤其是公共衛生、安全生產、建筑施工、?；返戎攸c領域形成強大的法律威懾力。

推行“依法治市”的理念。[10]政府職能部門以城市法律法規體系為基礎，加強各行業依法監管。同時，創新城市安全法律法規宣傳模式，加強宣傳的簡潔易懂性，普及法律常識，為“依法治市”理念的宣傳奠定基礎。

4.區域合作體系

城市安全影響因子具有流動性、區域性等特點。城市安全與周邊城市的整體安全是分不開的。如以北京為核心的京津冀區域、以上海為核心的長三角區域以及以廣州為核心的珠三角區域。由一個中心城市為核心，同周圍一系列中小城市共同組成的“都市圈”安全帶，建設聯防聯控體系，加強城市功能安全保障后援力量建設，推進區域城市安全合作機制，形成合力共同保障城市安全。

（三）城市安全管理客體

城市安全管理客體指的是城市安全管理的對象，即破壞城市安全運行的影響因子，主要包括威脅城市安全的風險隱患以及發生在城市內的各類城市安全突發事件。潛在的城市安全風險隱患包括：自然因子、環境因子、社會因子、技術因子、生態因子、信息因子、文化因子、人為因素、政治因子等。[11]

1.城市安全客體的多樣化遞增

城市安全客體影響因素存在于城市安全整體與城市安全子系統之中。隨著城市化進程的不斷推進，更多的人流、物流、資金流、信息流等資源匯聚到城市之中，城市的發展也會帶來更加多樣的城市安全風險和隱患問題[12]，威脅城市安全的新因子不斷產生，城市安全客體呈現多樣化遞增趨勢。

2.城市安全客體的復雜化發展

城市安全影響因子的密切聯系。影響城市安全的客體因子數量眾多，且不同的影響因子之間相互聯系，相互影響，構成了復雜的城市安全客體網絡。

城市安全影響因子的動態隨機。城市安全影響因子之間的相互作用和影響，形成了風險衍生的最初環境，通過萌發和醞釀，具化為安全隱患。由于某個因子的動態影響或隨機突變，構成了突發事件發生的觸發條件，風險由質量產生量變，造成城市破壞。城市安全影響因子呈現動態隨機的發展狀態。

城市安全影響因子的開放發展。隨著城市化進程的不斷加快，城市與國際交流不斷深入，城市發展將在更大范圍、更寬領域、更深層次上開放式發展。然而，隨著開放式發展的同時，城市必將面臨更加復雜、開放的安全問題，先進的能源、技術、工藝、品種等元素的引入促進城市發展的同時也必將給城市安全提出更高更嚴格的挑戰。各類開放式發展帶來的城市安全新情況、新問題、新矛盾層出不窮，促使城市安全影響因子同步開放。

四、結語

近幾年，國際與國內城市安全重特大突發事件頻發，對城市功能、社會穩定、群眾的生命財產安全構成了重大威脅，城市安全發展越來越受到重視。廣泛研究國際與國內城市安全體系建設資料，提出城市安全體系發展的總體規律，為國內城市安全體系的發展提供理論支持和借鑒。

參考文獻：

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[12]劉紅波，趙曄煒.智慧安全：城市公共安全管理的新趨勢[J].華南理工大學學報（社會科學版），2015（3）：62-68.

Abstract：Urbansecurityistheprerequisiteandguaranteeforthedevelopmentofthecity，andthecitydevelopmentisthegoalofthecitysafety.Urbansecurityemergenciesoccurmoreoften，urbansecurityriskscontinuetoaccumulate，andthecitysecurityproblemsbecomeevenmoresevere.Basedonthecurrentsituation，thispaperanalyzestheoveralldevelopmenttrendoftheurbansecurity，anddiscussesthedirection，toclarifytheconnotation，grasptheconceptofurbansafetysystem，andanalyzetheinternalrelationsofurbansafetysystem.Bycomparingtheinternationalanddomesticurbansafetysystems，itputsforwardthedevelopmentlawofurbansafetysystemfromtheaspectsofthesubject，medium（management）tool，andobjectsituations，providingareferenceforthedevelopmentofurbansafetysystem.

Keywords：internationalanddomesticcities；urbansecuritysystem；comparison；developmentlaw

（責任編輯：潘江曼鄧澤輝）