京津冀生態環境協同保護的瓶頸問題及對策

摘要：京津冀生態環境協同保護是“十三五”時期推進京津冀生態環境協同保護與發展過程中必須解決的重要問題。分析目前制約京津冀生態環境協同保護的諸多因素可知，突出的瓶頸問題主要集中體現在認識程度的局限、行政格局的困擾、資源條件的影響、生態環境的限制和利益分配的局限等諸多方面。為此，應從提升協同保護認識、建立高層協調機制、充分利用社會資源、綜合改善生態環境、切實保障利益均衡等方面加以解決。

關鍵詞：京津冀；生態環境；協同保護；瓶頸問題；區域經濟；可持續發展；利益均衡；保障機制

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）04-0100-05

從近年來國家經濟社會發展的統計數據來看，京津冀區域生態環境協同保護工作在發展的過程中的確存在一定程度的問題，由于生態環境利益協調機制長期缺失，導致了京津冀生態環境相關部門及企業不同程度地存在著“不合不作，合而不作”的局面，往往表現為“共識多、措施少、落實差”的“失調”現狀，在體制機制上存在著明顯的障礙。這些都嚴重制約了京津冀生態環境協同保護和可持續發展的進程與水平，理應引起各級相關部門的重視。在國家出臺《京津冀協同發展規劃綱要》并將其上升為重大國家戰略的社會背景下，探討制約京津冀生態環境協同保護的諸多因素及瓶頸問題，提出進一步加強京津冀生態環境協同保護與建設的對策措施，具有重要的現實意義。

一、探討京津冀生態環境協同保護瓶頸問題的意義

1. 找準瓶頸問題是形成京津冀環境協同保護共識的基礎。從國內外眾多區域經濟發展的典型范例來看，區域內的不同城市之間要想實現生態環境的協同保護與開發，就必須突破各自的區域界線和利益桎梏，站在區域經濟發展和生態環境協同保護與開發的整體高度去思考問題，進而形成比較一致的思維共識。同樣，我國京津冀生態環境協同保護與開發工作也必須遵循這一模式，在深入分析京津冀三省市生態環境發展現狀的基礎上，突破各自的條件限制和局部利益，本著共同推進京津冀生態環境協同保護與開發這一理念，仔細地分析制約京津冀生態環境協同保護的各種瓶頸問題，在此基礎上有針對性地提出解決這一問題的思路和對策。在這個過程中，找準制約京津冀生態環境協同保護的瓶頸問題，就成為理順這項工作整體思路的一個重要基礎。如果受各種外在因素的影響和制約，京津冀生態環境協同保護的瓶頸問題沒有能夠準確地找出來，或者在研究分析的過程中找的不夠準確，都會對這項工作后續環節的運行發展產生一系列不良的影響。其結果不僅制約了京津冀生態環境協同保護工作的時間進程，而且還會在一定程度上影響這項工作的質量和效果。

2. 找準瓶頸問題是實現京津冀環境協同保護目標的關鍵。概括地說，我們從事任何一項有目的的經濟或社會活動，都要預先制定自身的工作目標，并以這一目標為基點，形成后續工作的思路和程序，以確保這項工作取得較好的效果。在這一過程中，始終有一個制約和影響其進程與效果的重要因素，就是對工作目標所要解決的具體問題的分析把握程度。同樣，京津冀生態環境協同保護與開發工作也是如此。如果京津冀三省市的環境業務部門，沒有找準制約該區域環境協同保護的各種瓶頸問題，就不可能在確立京津冀生態環境協同保護目標的過程中，本著推進整體工作的意圖設想，犧牲各自的局部利益，形成統一的意識。由此可見，京津冀三省市的環境業務部門對制約其生態環境協同保護的瓶頸問題，分析把握的越透徹，考慮認識的越全面，就越有利于這項工作的深化開展。

3. 找準瓶頸問題是協調京津冀環境協同保護資源的條件。從長遠角度分析，在京津冀生態環境協同保護的過程中，京津冀三地的環境業務部門只有結合這項工作目標與任務的要求，準確地找出制約和影響生態環境協同保護的各種瓶頸問題，才能更好地統一思想，形成一致的共識。進而，在相互協作與互補中，充分發揮京津冀三省市的各自優勢，克服本地區發展的局限，使京津冀三省市的資源條件得到充分地利用。這樣就能夠在物質條件方面為京津冀生態環境協同保護提供比較充足的資源，確保了這項工作的深化發展。反之，如果在京津冀生態環境協同保護資源利用與開發的過程中找不準瓶頸問題，或者雖然找出了一些制約京津冀生態環境協同保護的資源瓶頸問題，但由于沒有很好地形成一致的共識，就可能在物質條件方面制約和影響了京津冀三地資源優勢的充分發揮，其結果直接阻礙了京津冀生態環境協同保護的進程與水平。

4. 找準瓶頸問題是強化京津冀環境協同保護效果的保證。概括地說，我們從事任何一項有意義的活動，在把握目的和過程的同時，往往都比較重視活動本身能夠產生的社會效果。同樣，我們在從事京津冀生態環境協同保護工作中，也必然要將社會效果放在應有的高度，并以其統領這項工作的深化發展。要想取得京津冀生態環境協同保護這項工作的良好效果，就必須在活動開展之前，下大力量潛心研究影響京津冀生態環境協同保護的各種要素，找準制約京津冀生態環境協同保護的瓶頸問題。只有這樣，才能集中京津冀三地環境業務部門的力量，在政府、行業、高校相關專家通力合作的基礎上，使問題得到較好的解決。

二、認識京津冀生態環境協同保護存在的瓶頸問題

結合近年來京津冀生態環境協同保護與發展的現狀分析，制約京津冀生態環境協同保護的瓶頸問題集中表現為以下五個方面。

1. 認識程度的局限。長期以來，由于京津冀三省市在社會經濟發展方面的差距導致了京津兩市的一部分區屬政府部門和河北省部分地級市政府在推進生態環境協同保護與發展方面存在著不同的認識，在涉及生態環境保護與開發的許多具體問題上都存在著較大的分歧。據國家有關部委的調查資料顯示，隨著京津冀協同發展上升為重大國家戰略之后，截至2016年6月底，京津冀三地的環保部門對這一問題的認識有了一定程度的轉變，在生態環境協同保護與開發發展方面的認識已基本趨向一致。但是，由于受多種因素的影響，在面對生態環境協同保護與發展的具體問題上，依然存在著一定程度的分歧，具體表現為以下兩個方面：其一，京津冀三省市政府相關部門對生態環境協同保護與發展的內涵認識不清，對相關瓶頸問題所帶來的影響探討比較膚淺，這就從戰略層面上制約了京津冀三省市對生態環境協同保護的理解。其二，在涉及生態環境協同保護諸多瓶頸問題探討的基礎上，由于受到自身利益的局限，往往很難形成一致的看法或見解。在許多涉及京津冀三省市生態環境協同保護的具體舉措上，尚未形成較為一致的思路與對策。

2. 行政格局的困擾。在我國，京津冀地區是國內幾個區域一體化地區中行政體制障礙最突出、最具約束力的地區。受此因素的影響，生態環境建設長期處于各自為政的狀態，京津冀三省市各自制定適宜本地區的生態環境建設方案，三省市之間的相互協作相對較少，基本上沒有形成優勢互補的格局。具體表現為以下三個方面：其一，從歷史發展的角度分析，由于京津冀地區位于華北平原，共處于同一生態領域中。為此，京津冀區域的生態環境保護與發展是一個關系京津冀三地持續發展的大問題，應由京津冀三省市在合作共建的基礎上加以完成。但是，現實狀況并非如此，由于受行政區劃的影響，加之各自區域經濟利益的局限，京津冀三省市在生態環境保護與發展方面沒有實現真正意義的合作與聯動，許多具體問題也正是在這一制約因素的影響下不了了之。據有關資料統計分析，為保護京津冀區域內的生態環境，為維護首都的社會穩定，河北省付出了巨大的代價，做出了很大的犧牲，但是除了只得到少量國家和京津兩市對河北省的專項資金補貼外，并沒有對河北省的生態環境保護與發展給予相應的支持。其二，京津兩市受行政格局的限制，在京津冀生態環境建設的許多有針對性的構想與建議也很難真正付諸實施。此外，在綠色產業發展方面，為了維護京津地區的生態安全，環京津地區加大了對環境污染的防止研究，對危害京津冀區域環境污染的企業和生產項目進行了專項治理，但由于行政區劃的局限與制約，近年來相繼有153個研究項目被迫中途停止。其三，京津冀三省市受行政區屬的限制，對各自轄區內污染物的排放標準，在制定的過程中存在著一定的差異，至今尚未形成一個統一規范的標準。京津冀三地在機動車輛環保監管方面也存在著執行標準不統一的問題。這些都制約了京津冀生態環境協同保護與發展的進程和水平。

3. 資源條件的影響。從自然地理分布角度分析，京津冀三省市同屬于一個自然地理單元，氣候條件、生態環境及各種自然資源有很大的相似性和互補性。多年來由于經濟和社會發展的需要，京津冀區域資源過度開采，環境污染日益嚴重，尤其是嚴峻的大氣霧霾污染，形成生態環境資源問題上的“榮損共俱”。以資源加工為主體的工業結構對環境造成了嚴重的污染。據有關資料統計，長期以來，河北省工業結構中，依據能源加工為主體的工業企業占據了相當的比重，在企業加快發展和效益提升的同時，一直隱含著一個重要的問題就是對生態環境的污染和破壞。據有關資料統計，1980—2010年，河北省內許多城市及鄉鎮的工業企業排放的污染已達到相當嚴重的程度，持續的工業污染不僅改變了轄區內城鎮的空氣質量，而且直接影響到京津及周邊地區。雖然近年來河北省注重了生態環境的科學化研究，出臺了一系列限制環境污染的具體政策，轄區內各城市內的加工企業所產生的環境污染得到了一定程度的抑制，生態環境整體污染狀況指數有了一些改變。但城鄉及村鎮企業的環境污染狀況依然沒有得到較好的控制，個別地方甚至還有繼續蔓延的趨勢。同樣，京津兩市及縣鄉鎮的一部分企業也存在著較為嚴重的污染現象。

4. 生態環境的限制。古往今來，生態環境的開發與建設有著自身固有的內在規律，超越或違背這一規律，就會受到相應的懲罰。其一，由于經濟建設和資源開發的需要，京津冀地區受到了超強度的開發和墾殖，導致這一地區水資源嚴重枯竭，不僅水資源數量與該地區經濟發展和人民生活的需求相差甚遠，而且在水質方面還受到了一定程度的污染和破壞。區域內水資源枯竭，河流長期處于干枯狀態，水土流失極其嚴重。其二，由于京津冀轄區長期以來對煤炭資源的掠奪性開采，使得自然資源的生態平衡受到了一定程度的破壞，以煤為主的能源結構持續惡化。其三，機動車保有量快速增長，油品質量不高，也直接造成了對轄區內生態環境的破壞。

5. 利益分配的局限。長期以來，在生態環境協同保護與發展過程中，京津冀三省市由于利益分配上存在的障礙，導致京津冀三省市及其下屬市區各級政府組織的積極性普遍不高，主要表現在以下兩個方面：其一，由于京津冀三省市尚未形成生態環境協同保護的利益分配機制，沒有真正按照京津冀三省市應負有的責任與義務落實相應的項目資金投入，結果必然造成一種等待觀望的局面。其二，由于京津冀三省市在生態環境保護與發展方面缺乏必要的資金支持，各自從局部利益的角度考慮過多，因而要進行一些大型項目的聯合研究與開發，又往往成為一件比較困難的事情。

三、破解京津冀環境協同保護瓶頸問題的對策措施

1. 提升協同保護意識。從未來京津冀生態環境協同保護與發展分析，提升協同保護意識是這項工作真正落到實處的根本保證。具體地說，應把握以下三個方面：其一，強化京津冀三省市政府主管部門領導者的看齊意識。深刻領會習近平總書記關于京津冀一體化發展的重要指示，深入學習京津冀協同發展規劃綱要的主要內容。把自身的思想和行動統一到習近平總書記講話和中央的要求上來。在平時的工作和相互交往中，不利于京津冀協同發展的話不說，不利于京津冀協同發展的事不做。其二，強化京津冀三省市政府主管部門領導的全局意識。領導在平時的工作中，要自覺克服長期以來形成的區位意識，在謀劃京津冀生態環境協同保護的過程中，始終站在京津冀一體化發展的高度思考問題，克服局部經濟利益的局限。凡是與京津冀生態環境協同發展相抵觸的局部經濟利益，要自覺服從并讓位于京津冀生態環境協同發展的全局要求。其三，強化京津冀三省市政府主管部門領導的環境意識。從長遠發展的戰略高度認識京津冀生態環境協同保護與發展的重要意義。京津冀三省市政府主管部門領導應本著對國家和事業負責的精神，從高層層面加強溝通與合作，緊密結合當前京津冀一體化發展國家戰略的指導要求，構建京津冀生態環境協同保護與發展的總體框架，以此指導和協調三省市及下屬市區落實生態環境協同保護與發展的各項具體工作，確保生態環境協同保護與發展目標真正落到實處，取得良好的社會效果。

2. 建立高層協調機制。概括地說，任何一項牽扯多方面的有意義的社會活動往往都需要在實施前形成一個由高層組織牽頭保障的組織協調機制。京津冀生態環境協同保護與發展工作的開展也是如此。具體地說，應把握以下三個方面：其一，建立京津冀三省市政府主要領導者的聯合決策機制。在京津冀生態環境協同保護與發展過程中，應由京津兩市政府的一名副市長和河北省政府的一名副省長牽頭，建立京津冀高層領導之間的聯合決策機制。主要解決國家政策法律允許而由于某些地方利益的限制一時無法實施的京津冀生態環境協同保護與發展目標及行為。其二，建立京津冀三省市相關部門的協調溝通機制。在京津冀生態環境協同保護與發展的過程中，三省市的協調溝通機制是保障這項工作真正落到實處并取得預期效果的關鍵。對于上述各項制約發展的疑難問題，在京津冀三省市高層領導集中決策之后，如果沒有一個完備的機構加以落實，就很難取得預期的效果。這一機構應由京津冀三省市涉及到的各市區的政府一名副職領導和與生態環境相關的政府職能部門的一把手組成。其三，建立京津冀三省市相關部門的專家智囊機構，著重研究京津冀生態環境協同保護與發展過程中確實需要解決的若干重大問題。在廣泛調查研究的基礎上，由政府組織和高校、行業專家共同研究探討，提出有針對性的解決方案并對實施效果進行預測分析。對京津冀生態環境協同保護與發展過程中需要研究解決的一般性問題，發揮專家的智慧，結合問題涉及的方面或領域進行針對性的研究，提出富有建設性和可行性的方案。

3. 充分利用社會資源。從今后相當長的時期來看，京津冀生態環境協同保護與發展工作單純依靠京津冀三省市政府及相關行政部門的努力，往往是很難做好的。要想實現京津冀生態環境協同保護的目標，就必須在京津冀三省市政府的領導下，依靠各種相關的社會資源，具體包括以下三個方面：其一，發揮輿論宣傳的作用。京津冀三省市相關部門要通過各種輿論工具，家喻戶曉地宣傳保護生態環境環境的重要性，倡導全社會成員自覺樹立環保意識，普及低碳環保理念，養成低碳環保的生活習慣，全面提高京津冀三省市公民的綜合素質。其二，發揮行業組織的作用，加強對行業所屬企業的管理和督導。京津冀三省市的行業組織可在當地政府組織的領導下，全面摸清本行業內所屬企業生產加工過程中的污染狀況，按照企業對生態環境污染的影響程度進行排序，對確實危害影響嚴重的企業實行關停并轉。其三，發揮高校專家和科研機構的作用。環境保護部門應定期聽取京津冀三省市高校相關專家關于該區域生態環境協同保護的意見或建議，積極吸納相關專家在該領域的研究成果，在制定生態環境協同保護與發展規劃的過程中有效地加以運用。

4. 綜合改善生態環境。從長遠發展分析，綜合改善生態環境對于京津冀三省市來說是一個復雜而艱巨的任務。京津冀生態環境的改善，需要京津冀三省市及其下屬各市區的共同努力，離開哪一方的協作與配合都不可能實現最終的目標。具體地說，包括以下三個方面：其一，構建京津冀生態環境治理的層級體系。就目前京津冀三省市生態環境的現狀而言，由于企業發展狀況及地域因素等多方面的原因，河北省生態環境改善的任務更加艱巨。河北省生態環境改善的好壞不僅影響河北省未來生態環境的狀況，也直接制約著京津兩市生態環境改善的水平。為此，面對京津冀三省市生態環境污染狀況，構建京津冀生態環境治理的層級體系，針對以煤為主的能源結構持續惡化造成的污染、企業生產加工造成的污染、農村種植養殖造成的污染、機動車尾氣排放造成的污染，進行必要的梳理排隊，依據其難易程度進行強制性的規范治理。其二，構建京津冀生態環境改善評價標準。長期以來，由于京津冀三省市在生態環境保護與治理方面的標準不統一，判別生態環境污染程度的標準也很難一致，在治理過程中的思路與對策也難一致。為此，應由京津冀三省市環保部門組織相關專家進行專題研究，構建京津冀生態環境改善評價標準。其三，形成京津冀三省市生態環境治理的否決制度。要想從根本上治理京津冀生態環境重的污染問題，必須采取強有力的措施，敢抓敢管，毫不留情。相關管理部門對生態環境污染問題，要一抓到底，踏石留印、抓鐵留痕，毫不留情。同時要將生態環境協同保護與治理的能力與水平同相應區域領導者的政績掛鉤，實施一票否決制度。

5. 切實保障利益均衡。要想有效地實現京津冀生態環境協同保護戰略，就必須正確處理好京津冀三省市在參與京津冀生態環境協同保護過程中的相應利益問題。要建立科學合理的京津冀生態環境協同保護基金機制和利益保障機制。具體地說，包括以下兩個方面：其一，建立京津冀生態環境協同保護基金機制。由京津冀三省市財政部門根據該區域生態環境協同保護的需要，在國家政策允許的范圍內集中一部分資金，同時，根據國家關于京津冀區域協同發展的有關規定，由京津冀三省市生態環境協同保護機構向國家財政部門申請相應的資金支持。此外，還可以由三省市相關企業根據自身的能力，籌集一部分資金，將這三部分資金集中起來，由京津冀三省市環境保護與綜合治理部門統一管理，并由該部門上報京津冀省市級人民政府相關部門備案。這項基金集中用于京津冀生態環境協同保護與發展的專項業務工作，不得挪作他用。其二，建立京津冀生態環境協同保護利益保障機制。通過這一制度切實保障京津冀三省市在生態環境協同保護過程中彼此間的利益均衡，避免使用行政方式或手段使任何一方的經濟利益受到損失。

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（課題主持人：楊杰，課題組成員：楊藩，臧鳳艷，馬英，唐麗均，陳威羽）

責任編輯、校對：秦學詩

Abstract：The ecological environment protection integration of Beijing-Tianjin-Hebeiis an important issue in the course of integration during the period of China' 13th Five-Year Plan. By analyzing the factors that restrict the integration，prominent bottleneck problems are found out， such as the limitations of knowledge， the administrative patterns， the influences of resources， the restrictions of the ecological environment and the distribution of benefit. To solve these problems， awareness of integration should be increased， a high-level coordination mechanism shouldbe established， social resources should be made the best use of， comprehensive improvement of ecological environment should be achieved and interests of all parties should be balanced.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei，ecological environment，protection integration，bottleneck problems，regional economy，sustainable development，balance of interest，safeguard mechanism