供給側結構性改革視角下我國航天產業的發展對策

王建華

內容摘要：我國經濟進入新常態的歷史階段，中央提出供給側結構性改革，旨在為我國經濟可持續發展注入持久的內生動力。由于特殊的管理體制，航天產業面臨行業壟斷程度高、市場運行效率低、管理體制僵化、供給能力不足等結構性問題。因此，當前以及未來較長一段時間，聚焦結構優化和效率提升，加快供給側結構性改革，將成為推動我國航天產業轉型升級的重要路徑。

關鍵詞：供給側改革 航天產業 結構性問題 對策

引言

當前我國經濟發展處在增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，經濟高杠桿泡沫化風險加劇、行業產能過剩嚴重以及生態環境承載力接近上限等問題不斷暴露，以規模擴張、資源推動的粗放型增長方式已經不能適應經濟新常態的要求，經濟增長的環境、動力、任務、要求等都發生了新的變化，供給側結構性改革成為適應和引領經濟新常態的必然選擇。2015年11月，國家主席習近平在中央財經領導小組第11次會議和亞太經合組織APEC工商領導人峰會上兩次強調，要“在適度擴大總需求的同時，加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升”。同年，國務院總理李克強在“十三五”規劃綱要編制工作會議上稱，“要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端”。這說明政府的經濟改革思想正逐漸從注重“需求端”轉向注重“供給端”，供給側結構性改革已經成為國家層面推動產業升級促進發展轉型的新戰略思路，這不僅是宏觀經濟調控政策的重大轉折，也是經濟增長方式的根本性轉變。

回顧已有關于航天產業發展的研究文獻，較少從供給管理的視角對航天產業發展問題進行探討。本文從供給側視角對我國航天產業發展中的結構性問題進行分析并提出相關對策建議，以期推動我國航天產業快速發展。

我國航天產業進行供給側結構性改革的必要性

經過多年發展，我國航天產業已經形成了較完整的產業鏈，形成了十分龐大的航天產業體系，但其仍然是一個國家高度壟斷的行業，航天產業壁壘高和對外開放限制嚴格，進行供給側結構性改革，對于航天產業結構優化升級具有重要意義。

（一）提高航天產業效率的需要

“投入-產出”的生產函數Q=AF（K、L）反映的是在既定的生產技術條件下投入和產出之間的數量關系。航天產業是當今世界最具產業帶動性的高科技領域，具有顯著的產業溢出效應和輻射效應。從歐美國家航天產業的實踐來看，航天產業的直接投入產出比約為1∶2，相關輻射產業可以達到1∶14，我國航天產業直接投入產出落后于歐美國家，相關輻射產業的投入產出比也只能達到1∶7-1∶10的區間范圍。因此，推動航天產業領域的供給側結構性改革，有助于提高我國航天產業全要素生產率，降低生產成本，提高投入產出比率，為我國航天產業發展提供持續內生動力。

（二）提升航天產業競爭力的需要

隨著社會進步以及科學技術的巨大變革，社會對航天產品的需求與日俱增。國家制造強國建設戰略咨詢委員會預測，“十三五”末我國航天工業的整體產值能達到8000億元至10000億元的水平 ，航天產業已經成為推動經濟發展和社會進步的重要推動力。相對于日益旺盛的航天產品需求以及巨大的市場潛力，我國航天產業仍然是一個國家壟斷性很強的產業，航天產品和服務的供給能力和水平明顯不足。因此，推動航天產業領域的供給側結構性改革，有助于破除航天產業壟斷局面，培育企業的市場意識，增強企業參與市場競爭的能力，有效滿足日益活躍的市場需求。

（三）推進航天產業軍民融合的需要

2015年3月，國家主席習近平在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議上指出“把軍民融合發展上升為國家戰略，開創強軍新局面，加快全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局”。航天產業帶動面廣、產業鏈長，科技含量和附加值高，代表著國家整體實力與科技水平，是軍民融合發展的最重要領域。航天產業領域的供給側結構性改革，對于航天產業體系從“封閉”走向“開放”，促進國防經濟與地方經濟的融合發展，構建國家主導、需求牽引、市場運作、軍民深度融合運行體系，具有重要的現實意義。

我國航天產業在供給側結構性改革上存在的主要問題

航天產業是國家戰略性新興產業，肩負著國家供給側改革的重要使命，當前我國航天產業面臨的供給側結構性問題主要有：

（一）制度供給不足

制度供給是做好供給側結構性改革的基礎，制度的制定與創新，是支撐產業發展的有效保障。我國航天產業是在國家高度計劃管理體制和運行機制下發展起來的，制度供給滯后于產業發展實際需要。主要表現為：

法律體系不健全。只有在法治的框架內，產業發展才有法律保障和政策支撐。從國外發展經驗來看，發達國家都制定了一整套法律法規，以保證經濟社會建設滿足國防發展需求。美國鼓勵私營企業研制生產武器裝備的法律條款有近900項，日本現有各類動員法300多種，英國、俄羅斯也各有動員法案數百種。我國國務院以及各部委雖然先后制定了《關于大力推進國防科技工業民用產業發展的指導意見》、《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》等文件，鼓勵民營企業參與航天軍民兩用高技術開發和產業化，但這些文件都只是政府的行政性指導文件，還沒有專門規范軍民雙方關系的基本法律，民用經濟進入航天產業領域缺乏充分的法律保障。

法律法規存在缺陷。一是財稅制度不統一。在航天軍品項目的稅收政策上，航天系統內的軍工企業享受土地稅、流轉稅和增值稅等稅收的免稅待遇，民營企業卻沒有相應的免稅待遇，與航天系統內的軍工企業相比，市場地位明顯不平等。二是采購標準不一致。我國現有的《中華人民共和國標準化法》、《軍用標準化管理條例》規定了軍用標準和民用標準完全是兩套體系。航天軍品采購以軍用標準為準，由于國家標準與軍用標準規定不一致，在一定程度上阻礙了符合國家標準的民營企業進入航天軍品領域。

（二）管理體制僵化且產業市場不完善

在多年的發展過程中，我國航天產業管理體制先后經歷了“軍隊壟斷”、“政府壟斷”、“企業壟斷”三次大變革。目前我國航天產業仍然是一個高度壟斷的行業，存在不少問題：

航天產業市場機制不健全，系統封閉性強，條塊分割嚴重。由于航天產業的行業屬性以及國防工業特殊的管理體制影響，我國航天產業市場化程度不夠，市場發育嚴重不足，航天工業體系與國民經濟其他領域相對割裂，國民經濟其他領域的企業很難參與航天工業。同時，航天企業內部存在大量以行政命令為指標的生產行為，行政指令代替市場競爭對資源進行配置，市場供給對生產科研需求變化的適應性和靈活性較差，供給效率低下，造成大量無效和低端供給。

政企不分、多頭管理現象比較嚴重。目前，政府對航天工業仍然采取“管控”的方式，對于航天企業具體經營行為干預較多。國家國防科工局作為航天工業的歸口管理單位，對航天集團公司行使行政管理權；作為特大型國有企業，航天集團公司要接受國有資產管理委員會的“資產管理、人事管理、干部任命”等方面的管理，發改委負責航天產業政策制定、產業結構調整以及武器裝備研制等重大事項的組織協調工作，工信部負責軍民融合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系建設。

單一所有制結構沒有改觀。目前，我國航天工業仍然由國家單獨投資，組成行政性公司，實行國家行政性壟斷。即使經過股份制改造的部分二級軍工企業也沒有真正實現投資主體多元化，仍屬于“翻牌公司”，國有股一股獨大的局面仍未改變。航天企業內部沒有建立起真正的現代企業制度和公司法人治理結構，還不是真正自負盈虧、自主經營的市場主體。這種所有制的單一性必然帶來航天產業市場主體的單一性，影響市場競爭機制的形成和發揮。

（三）產業結構不合理

目前，我國航天產業實行軍品民品分類管理體制，航天產業形成了以軍品為業、民品為補充的產業格局。從全國范圍來看，航天企業軍民品的比例為7∶3，有些省份的航天民品發展勢頭好，但其航天軍民品比例也僅達到6∶4，航天軍品產業與民品產業比例不合理，民品產業發展嚴重滯后，航天產業對地方經濟的帶動作用和貢獻率不高，影響了地方政府發展航天產業的積極性和主動性。同時，長期受到重軍品、輕民品觀念的影響，航天民品生產企業缺乏市場意識，生產管理體制與市場脫節，產品在市場上缺乏核心競爭力。目前，航天系統確定的衛星應用、計算機及其應用、汽車及其零部件三大支柱性民品產業經營效益欠佳，庫存壓力較大，虧損嚴重。軍民結合，以民養軍的戰略目標不僅沒有達到，而且影響了整個航天產業整體效益的提升。

（四）產業布局不合理

我國航天事業起步于特殊的歷史時期，為滿足國家安全和國防戰備需要，航天產業布局極為分散，產業集中度低，很多航天企業搬遷到偏遠的三線地區，當地的資源條件、基礎設施、產業基礎難以支撐航天產業發展需要。雖然隨著國家軍民融合戰略的實施，國家以及地方政府對于航天產業的帶動、示范和輻射作用認識有所提升，積極推動航天產業布局調整，但是從航天產業鏈的結構、資源合理配置和分工合理布局以及延伸產業鏈、輻射帶動當地產業發展等方面仍然考慮不足。

（五）人才供需結構性矛盾突出

航天產業作為典型的知識密集型和技術密集型產業，需要大量高科技研發人才和工藝技能型人才。但是，目前航天產業人才的供給無法滿足產業發展的需要，人才供給問題已經成為制約航天產業快速發展的瓶頸，具體表現為：

航天科技人才供給不足。目前，全國僅有清華大學、北京航空航天大學、南京航空航天大學等十幾所院校開設宇航工程、飛行器設計與制造等航天相關專業，每年能夠為航天產業培養高級專門人才不足千人，博士、碩士僅有百余人。相關數據顯示，近年來我國航天產業呈現加速發展態勢，航天產業各領域人才需求增長迅速，每年各類型人才需求數量大致在3萬左右，相對于航天產業快速增長的人才需求，航天人才供給顯然是不足的。

航天人才培養結構性失衡，供需錯位。目前高校對航天企業人才需求把握不夠精準，大多數高校更加傾向于培養高級研究型人才，對于航天企業急需的高級工藝技能型人才供給不足，供需的結構性矛盾較為突出；培養方式上缺乏創新，學生實踐能力不能有效滿足航天企業的人才需要；培養機制上與航天企業融合不夠密切，合作育人體系機制不夠健全。

我國航天產業供給側結構性改革策略

（一）創新制度體系，增強制度供給

按照市場化取向的要求，抓緊修訂、清理《國防科研生產法》、《武器裝備研制合同暫行辦法》等相關法律規范、行政規章以及國務院各部委的規范性文件，構建從國家法律規范到規范性文件的產業發展法律規范體系，為航天產業軍民融合式發展提供法律制度上的安排與良好的政策環境保障。

完善空白領域規范制度建設。制定軍民通用技術標準規范，建立統一的軍民標準體系和政策制度，消除標準體系上的法律障礙，促進航天技術的研發和轉移；制定軍品科研生產保密制度、軍品質量認證制度以及軍品科研生產許可證制度，規范航天軍品科研生產的市場秩序；完善國防科研生產投資法規制度，為航天企業公司化改革，推動投資主體多元化提供法律保障。

貫徹和落實法律法規的透明性原則、國民待遇原則和均等化原則，提高法律和政策的統一性、穩定性和可預見性，消除國企、民企在軍品項目上投資、免稅、信息等方面非合理、非公平的差別待遇，為民營企業提供清晰的參與機制和穩定的政策支持。

（二）降低壟斷程度，放松行政管制

深化體制機制改革，理順政府主管部門與航天企業之間的關系，明確政府部門之間以及政府部門與航天企業的權限邊界，限制政府部門對航天企業具體經營活動的行政干預行為。進一步規范國有資產管理委員會代表國家履行出資人的職責，明確國有資產管理委員會只能以股東身份在股東會上行使股東權利，通過選舉產生的董事會、監事會對航天企業的人事任免、經營決策、資產運行等經營活動產生影響，歸還航天企業“資產經營權、經營決策權、干部任命權”等自主經營權限；適當提高國防科工局的行政級別，擴大其職權范圍，將分散在其他部門的管理權限集中，由其代表政府和軍方對航天產業中涉及到國家安全的項目進行統一管理，對不涉及國家安全的民品項目由航天企業根據市場情況自主決定。

按照市場化原則，推進航天科研院所改革和航天企業股份制改造。采取資產重組、上市、相互參股和兼并收購等多種方式，鼓勵和引導戰略性社會資本進入航天企業，借助市場化手段，優化航天企業股權結構，破除一股獨大的困局，實行混合所有制，推進投資主體多元化，實現航天產業開放式發展。

加快航天企業現代企業制度建設步伐，完善航天企業股東會、董事會、監事會的法人治理結構，借鑒國內外先進管理理念和經驗，建立符合航天企業特點的經營管理制度、人力資源管理制度等，激發企業發展活力和動力，提升航天企業科學決策水平和能力。

（三）統籌軍品民品市場，優化航天產業和產品結構

統一規劃航天軍民兩用高新技術的發展，依據軍民兩用技術規劃，發揮航天軍工企業資源優勢，鼓勵有實力的航天軍工企業發展與軍品結構相似、技術相通、工藝相近、設備設施通用的軍民結合高技術產業，促進航天軍民兩用技術的產業鏈延伸發展，實現航天軍民技術成果的雙向轉移和產業化，不斷拓展產業發展空間。

以市場需求為導向，通過對民品價值鏈的分析，選取有發展前景的產業領域，推動航天民品產業結構優化和產業技術水平升級，提升航天民品產業的發展質量；依托航天上市公司為平臺，以產權為紐帶，強化資本運作，加大航天民品領域產業資源優化、整合、重組力度，大力發展高技術、高附加值產品，使航天上市公司成為擁有自主知識產權和知名品牌的航天產業平臺。

（四）科學規劃產業布局，促進產業聚集發展

緊緊圍繞國家戰略和區域發展戰略，根據我國航天產業鏈結構和布局特點，借助產業規劃與區域規劃手段，綜合考慮各地區產業優勢、區位條件、資源集聚等因素，按照“核心-邊緣”產業空間發展布局模式，加快航天產業布局結構調整，引導航天產業有重點、有差別地進行布局，實現特色錯位發展。例如，河北省在航天產業布局調整中，選定石家莊、廊坊等四個地市作為航天產業發展核心區，重點發展技術密集型和資金密集型航天產業，確定邯鄲、秦皇島等7個地市作為航天產業發展邊緣區，發展資源密集型和勞動密集型產業，推動了全省航天產業的快速發展。

建設特色園區，促進航天產業聚集。在發展航天產業時，可以根據地區發展規劃，圍繞某一航天產業鏈條或者某類航天技術應用產業建設特色產業園區，為發展航天產業提供專業性、特殊性的配套服務，促進航天產業業態集聚、功能集成和經營集約。比如北京市中關村科學城依托特色產業園豐富的創新資源，形成北斗技術創新和標準創制中心，輻射帶動全國北斗產業的發展；西安國家民用航天產業基地以衛星及應用產業為主導產業，通過“龍頭引領、產業鏈構建、項目聚集”，促進衛星應用技術與服務產業鏈特色發展以及衛星應用產業集群發展。

（五）改進航天人才供給方式，滿足產業發展需求

創建具有競爭性的航天人才激勵機制，盤活航天人力資源存量。根據當前航天人才結構特點和需求類型，借鑒國內外先進人力資源理念和經驗，建立科學有效、富有活力的航天人力資源體系，制定和落實能夠激發活力的航天人力資源政策，提高人力資源要素效率，激發航天產業其他生產要素，帶動航天全要素生產效率提升。

創新航天人才模式，優化航天人力資源增量。推進以產業發展為導向、企業需求為牽引、院校學科專業為支撐的航天人才培養體系建設。加強學校與航天企業間的溝通與協作，建立航天人才聯合培養機制，鼓勵相關高校根據航天產業發展布局、產業發展重點以及具體航天企業人才需求，調整、增設航天相關專業，增加不同類型航天人才的有效供給。鼓勵高校與航天企業共建高端研發中心、科技創新平臺、院士工作站、博士后流動站，提升航天科技人才的培養質量。鼓勵高職類院校與航天企業合作共建工藝技能人才培訓基地、實習實訓基地，不斷增加航天工藝技能型人才的市場供給。

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