諸城市農村公共服務社區化建設研究

孫曦雨+++孫煒明

◆ 中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

內容摘要：改革開放以來，“三農”問題始終是一個關系黨和國家全局的根本性問題。同時，農村公共服務也是制約農村發展、農業增產和農民增收的重要因素。因此，打破公共服務產品供給方面的城鄉二元結構、解決公共服務在農村的缺乏問題，成為各地著力思考與解決的關鍵問題。在解決這一問題過程中，農村社區在農村基層社會生活中的作用顯得越來越重要，成為解決社會問題的主要平臺，為農村公共服務社區化建設打下了基礎。本文以山東省諸城市農村公共服務社區化建設為研究內容，對諸城市農村公共服務社區化的主要做法、取得成效和實踐困境進行了歸納分析，在借鑒國內外農村公共服務社區化建設先進經驗的基礎上，提出了相關建議和對策。

關鍵詞：諸城市 農村社區 公共服務 社區化

山東省諸城市地處山東半島東南部，共有13處鎮街，總面積2183平方公里，常住人口108.8萬。為解決農村公共服務產品較為缺乏的問題，諸城將全市1249個村莊規劃建設為208個農村社區，每個社區選擇一個交通比較便利、班子基礎比較好的村莊設立社區服務中心，服務半徑一般在2公里以內，涵蓋5個村、1500戶左右。從諸城市農村公共服務社區化建設的情況來看，百姓安居樂業、社會穩定和諧、經濟發展良好，農村公共服務社區化的建設對推進農村社會的發展進步具有十分重要的現實意義。

諸城市農村公共服務社區化建設的實踐與探索

農村地區的發展，離不開政府政策的支持和幫扶，傳統的公共服務供給模式已不適應農村社會發展的需要，而農村社會事務的發展也離不開公共服務的完善。要改變農村落后的局面，必須通過開展農村公共服務社區化建設，擴大公共服務的范圍。諸城市適應新形勢、新任務要求，按照地域相近、規模適度的原則，把相鄰的幾個村莊和相關單位規劃建設為一個社區，形成了“多村—社區”的諸城模式。依托農村社區平臺，統籌城鄉發展，轉變政府工作方式，為群眾提供基本公共服務。

一是創新社區黨組織建設。諸城市以農村社區“兩委”換屆為契機，創新基層組織設置，形成了以社區黨組織為核心，自治組織和監督組織為基礎，群團組織、集體經濟組織、農民合作組織為紐帶，各類經濟社會組織為補充的農村基層組織新體系?？茖W設置社區黨組織。打破以村莊、地域為界設置黨支部的模式，創新設立種養業農民專業合作組織、個體工商業等服務型黨支部，實現黨組織和工作在社區的全覆蓋。目前，全市共建起各類服務型黨支部1322個。建立社區自治組織。以社區為單元，依法選舉產生了農村社區村委會及經濟發展、規劃建設、社會發展、社會保障等下屬委員會。推選產生社區事務監督委員會。健全群團組織。各社區普遍建立了團委（團總支）、婦聯和工會聯合會。成立集體經濟組織。在自然村成立經濟聯合社，依法代表社員行使集體財產所有權、經營管理權和財產收益權。組織成立各類農民專業合作社、行業協會等新型經濟組織。引導群眾成立中介機構、計生協會、紅白理事會等新型社會服務組織。

二是配套完善社區服務中心設施。諸城市在推進農村社區化發展中，把完善農村社區公共服務放在首要位置。農村社區綜合服務廳及標準化的社區警務室、衛生室、圖書閱覽室、計生服務站等服務站室的建立，帶動了市、鎮公共服務資源和服務力量的下沉，把政府公共服務送到了農民身邊，使廣大農民近距離享受到與城市基本相同的公共服務，有效打破了公共服務產品供給方面的城鄉二元結構。加強對社區工作人員的培訓，不斷提高服務水平。加強社區衛生室規范化管理，提高農村社區醫療服務質量。完善新型農村合作醫療制度，就醫難、看病貴的現象得到緩解。提升社區人口計生服務站功能，拓展服務范圍，規范服務程序，以服務促管理。在此基礎上，不斷完善社區政法事務的管理，建立警務室、法律服務中心，使社區內的矛盾能夠及時得到化解，促進了社區和諧穩定。2015年，諸城市完成社區服務中心改造升級50個，社區服務硬件水平不斷提升。

三是搞好社區就業和社會保障服務。依托農村社區服務中心的勞動就業保障服務平臺，聯合民政、人社、教育等相關部門，加強對社區農民的科學技術培訓。充分利用社區遠程教育平臺、市職業學院、社區學院，加大對農民的培訓力度，提高農民的專業技能。通過社區網絡平臺與人力資源市場的互動，實現了就業的網絡化。社區加大對弱勢群體的救助力度，組織志愿者定期走訪幫扶困難群眾，多元籌資探索建立農村社區養老院，實現農村養老的多元選擇，解決了農村難養老的問題。2015年，全市社區開展為民服務事項6萬余次，調處農村矛盾糾紛1800余起，實施農村法律援助300多人次。舉辦實用技術、法制教育等各類培訓班160多期，培訓農民近2.5萬人次，發布就業務工等各類信息6萬條，轉移農村勞動力2.38萬人。

四是健全完善社區運行機制。在完善組織框架的基礎上，創新推行社區黨務、事務、財務、服務“四務”公開和社區黨委初議、聯席議事、決策聽證、公開辦理、定期評議“五制”管理，每月9日為“四務公開日”，11日為社區事務公開“民主質詢日”，引導社區居民依法民主管理社區公共事務，使村民自治制度得到不斷深化和完善。健全考核激勵機制。每月由市社區辦公室牽頭，聯合有關部門對社區進行暗訪督查。同時，將農村社區化發展工作列入對鎮街年度科學發展考核內容，調動了各方面的積極性，促進了農村社區化發展工作的落實。

五是建立社區運行保障機制。健全人員保障機制。通過選派、招考、招聘等形式建設社區人才工作隊伍，基本能夠滿足群眾服務需求。目前，全市共有大學生村官181人，公益性崗位工作人員177人，鎮街自主招聘人員641人，每個社區平均配備10名服務人員。健全資金投入機制。市、鎮兩級財政出資，及時足額發放社區運轉經費和干部補貼報酬。農村社區每年服務運轉經費為6萬元，市、鎮各配套3萬元。社區干部補貼報酬實行人手一卡，由市財政逐月將補貼打到工資卡上。2015年市鎮財政共為235個社區撥付運轉經費2010萬元，按省定標準共發放社區干部補貼報酬6065.9萬元。

六是大力發展社區教育。創新組建全國首家農村社區學院和13處鎮街社區分院、208個社區教學站，年培訓農民12萬人次。每個社區建有高標準的幼兒園，在強化硬件措施的同時加強師資力量的建設，優化教育資源。每個農村社區都建成1000平方米以上的文體活動廣場、至少配備了5000冊紙質圖書，建起了電子閱覽室、娛樂室等，“富口袋”與“富腦袋”實現平衡發展。

七是探索發展社區集體經濟。發展社區集體經濟，增加社區集體收入，增強社區自我發展能力，是社區化發展的重要保障。諸城市引導各社區立足集體所有的土地、山林、水面等資源，以各經濟聯合社為主體，搞好開發利用，真正把資源優勢轉化為經濟優勢。鼓勵社區創辦經濟實體，依托社區產業優勢和集體經濟組織，通過招商引資、集資入股等形式，催生一批社區經濟實體，開展產品加工、市場營銷、物資配送、技術指導等有償服務，培育壯大社區集體經濟。加強農民專業合作社，在土地流轉、技術指導、小額貸款和產供銷等方面提供統一服務，促進農業標準化生產、規?；洜I。截止2015年，全市共流轉土地52.3萬畝，發展農民專業合作社2272家，培育起特色產業社區138個。

從諸城市依托農村社區化建設平臺推進農村公共服務社區化的做法來看，具有以下三個方面的特點：

一是政府公共服務職能的轉變是最大的特點。諸城市的基層政府在農村公共服務社區化的建設中起到了非常重要的作用，首先基層政府將自己的職能定位為服務職能，削弱了政府的統治管理職能。市鎮兩級政府圍繞社區謀發展，根據公眾的需要適當增減服務內容，在保證基本服務的前提下，靈活開展其它服務。改變了以往公共服務提供壟斷的機制，在實踐中探索建立市場化的供給機制，實現社區公共服務模式的多元化，逐漸形成以政府公共服務為主，社會服務、市場化服務為補充的社區綜合公共服務體系。

二是黨委政府的大力推動是農村公共服務社區化建設得以進行的重要保障。農村公共服務社區化建設是一個長期性的、帶有戰略意義的工作。一方面黨委的財政支持和相關政策的扶持，使得農村公共服務社區化建設得以順利開展，并取得良好成效。另一方面在農村公共服務社區化建設的過程中，黨委政府審時度勢，改變傳統的“劃槳人”角色，充當“掌舵人”的角色，為公眾提供更多的話語權，使各類非盈利組織能夠參與進來，實現多元籌資、多元建設，促進了農村公共服務社區化建設的進程。

三是跨村莊社區定位以及重視農村黨建是諸城市農村公共服務社區化建設得以開展進行的現實保障。諸城市農村社區空間布局主要是考慮到能否充分利用社區公共資源，使其達到最優狀態。這樣做能夠盤活原有村莊上的土地資源，有利于整合優化配置社區資源，使得村莊之間得以平衡發展，有利于集約化和現代化農業的發展。社區黨建的開展是農村社區服務得以開展的重要保證，諸城市推行區域化農村社區黨建工作格局，有效解決了原來村級黨組織管不到、管不好的問題，激發了黨組織活力，促進了干群和諧，這一舉措也是政府由管理型向服務型轉變的有益嘗試，有利于推進農村社會的不斷進步。

諸城市農村公共服務社區化建設存在的問題

一是社區行政化傾向嚴重，導致公共服務供給偏離群眾需求。諸城市社區化發展辦公室曾對社區綜合服務廳的窗口設置情況進行了調研，其中在問及“您認為社區綜合服務廳哪一個窗口作用發揮較小”時，有41.3%的調查對象選擇“規劃環衛、農業服務”。分析原因可能是近年來該市正在開展農村聚合區建設，不再審批農村房屋建設，規劃建設窗口基本不發揮作用。

按照新公共服務理論，政府提供公共服務的內容和方式應根據民眾的意愿來確定。只有這樣，才能提高公共服務的質量和效率。反之，必將會造成公共服務供給相對過剩和短缺的現象。目前，諸城市農村公共服務的供給同樣存在著行政化傾向嚴重的弊端?！吧鐓^是個筐，什么都往里裝”，真實反映出目前社區的現狀。運行體制不完善，社區與所轄自然村還存在“兩張皮”現象比較突出。有的社區干部成為“甩手掌柜”。社區承擔了大量的上級部門安排的各種工作，工作人員疲于應付文案，忙于材料、會議記錄，很少有時間主動走訪群眾，一般都是坐等上門。

二是農村公共服務供給單一化，造成社區服務領域狹窄。當下，諸城市雖然在社區建立起了基本公共服務、市場化便民服務和社區志愿服務等服務體系，但服務類組織作用的發揮有待提高，與群眾日益多樣化的需求相比還有一定的差距。公共服務方面，雖然在社區服務中心統一設置了“四站四室一廳”，但有的功能站室不能充分發揮作用，有的站室人員到崗率低。在服務效率方面，有些項目與過去相比，反而增加了辦事環節和辦理時間，群眾對此容易產生意見。市場化便民服務方面，有些社區存在市場化服務組織較少的問題，服務內容也僅限于農資供應、餐飲等傳統服務業。而已經成立的服務組織也存在資金缺乏、服務能力不強等問題。與此同時，由于社區服務中心不在本村，享受同樣的服務卻要比中心村村民付出更多的時間成本，參與熱情更低。

三是公共服務投入機制不健全，社區運行保障不足。諸城市農村公共服務社區化建設面臨著公共服務資金匱乏的問題。一方面社區自身保障運行的功能不足。目前該市社區工作經費來源渠道單一，主要以市鎮財政負擔為主，自身“造血”功能缺乏，“有錢辦事”的能力不足。另一方面社區服務隊伍不穩定。大學生村官因編制問題，存在著不穩定、流動性強的特點。鎮街招聘人員存在學歷待遇差、服務水平低等問題。社區干部由一部分村干部轉任，普遍存在著年齡老化、自由散漫、素質偏低等問題。志愿者隊伍存在著管理不規范，活動開展不正常、內容單一、不能貼近群眾生活等問題。

推進諸城市農村公共服務社區化建設的思路建議

針對發現的問題，結合諸城市的實踐與探索，本文就新形勢下如何更好推進農村公共服務社區化建設，提出幾點建議。

一是轉變政府角色，深化服務職能。政府職能從全能、無限型向責任、有限、服務型轉變，必將有利于促進公共服務的不斷發展和完善。社區服務中心的主要職能是為了給社區群眾提供便捷高效的服務，而不是單純的政府行政職能的延伸，更不能簡單理解為上級對下級的命令和下級對上級的配合，要將社區的服務職能從大量的行政性事務中解脫出來，把社區工作人員從繁雜的編寫文字材料、應付上級各種檢查工作中解脫出來，騰出更多時間走村入戶，采集群眾訴求信息，更好地為群眾服務。

新農村社區建設應該以服務型政府為基礎，以服務社區群眾為根本宗旨，把農村社區真正建設成為名副其實的、能為農村社區群眾提供服務的機構。政府在農村公共服務社區化建設的過程中，要明確職能定位，當好公共服務的制訂者、指導者、監督者和服務者角色，而不要越位成為實施者。

二是建立多元籌資機制，增加公共服務供給。要增加各級財政對農村公共服務的投入。財政投入是推動農村公共服務社區化建設最大、最主要的力量，實踐證明，離開了財政強有力的支持，農村社區建設就是一句空話。要搞好農村社區公共服務建設，必須建立農村公共財政資金持續穩定增長機制。做到總量持續增加、比例逐步提高，增加對農村公共服務的投入，擴大公共財政覆蓋的范圍，健全完善財政資金的監督管理制度。要構建政府主導、社會廣泛參與的多元籌資機制。打破政府單一供給主體的體制，在明晰產權關系的前提下，廣泛引進民間投資，積極發動社區組織和群眾，走多元化投資思路，建立起以公共財政為主體、社會各方面力量共同參與的農村公共產品融資體制，實現農村公共服務資金來源的多元化。

此外，要大力發展社區經濟，盤活社區資源。村轉社區后，村集體經濟組織基本消失，行政村撤消后，土地、宅基地、農村集體資產等產權難以確認。在集體資產改制過程中，要進一步探索經營性資產折股量化新辦法，實現土地、林木等資源資產化，促進生產要素合理流動、高效配置，增加集體積累。

三是拓寬社區服務領域，提升公共服務水平。要從單一的提供政府公共服務為主向提供多元化服務轉變。一方面，堅持由事務性服務向生產經營性服務轉變。建立健全基本公共服務、市場化便民服務和社區互助志愿服務三位一體的農村社區服務體系。依托社區服務中心等服務設施，為社區居民提供醫療衛生、社會保障、就業指導、法律服務、糾紛調解等各類基本公共服務。積極引導和支持各類社會組織、企業和個人參與社區建設，參與各種市場化便民、利民服務。另一方面，堅持由咨詢性服務向實體性服務轉變。要充分發揮好各服務站室、合作經濟組織等實體性組織作用，通過代辦代理一些公共服務和便民服務事項，更好的方便社區群眾生產生活。同時，堅持由行政主導性服務向志愿服務轉變。進一步完善志愿服務體系，普及志愿理念，強化志愿意識，鼓勵城市志愿者到農村社區開展服務，通過實際行動弘揚志愿精神，倡導志愿行為，切實推動農村社區志愿工作的全面開展。

四是健全長效運行機制，提高公共服務效能。首先，完善農村社區群眾參與的利益表達機制。公共服務社區化發展的出發點和落腳點還在于服務社區群眾。當前，社區群眾參與公共服務已凸顯其重要性，新公共服務理論的重要理念就是強調要通過人來進行管理，公共利益實質上就是共同利益進行對話的結果。要改變當前農村社區群眾參與度不高的現狀，一方面，必須改變過去自上而下的利益表達模式，建立新的自下而上的利益表達機制。要進行制度創新，拓寬溝通渠道，滿足群眾共同意愿，倡導民主自治，還決策權給農民，提高農民參與社區建設的主動性。另一方面，要建立和完善有利于不同群體的表達機制。要針對不同群體的利益表達，利用互聯網等現代信息技術，創新利益表達方式，將政府服務的大門真正向農村敞開?？梢酝ㄟ^干部駐村、黨員干部聯系包靠等方式，問計于民、問需于民。要抓好制度的貫徹落實。政府要采取有力措施，切實讓好制度發揮作用?？梢岳妹袂榕_賬建立起干群聯系的紐帶，組織廣大機關干部按期開展民情走訪，了解群眾訴求，尤其是要利用好民情臺賬把非中心村村民的需求掌握起來?？梢酝ㄟ^網格化管理平臺，在已建立網格的基礎下，落實“網格化+聯戶代理”工作機制，把網格聯通起來。針對社區群眾參與社區服務積極性不高的問題，采取有力措施宣傳發動群眾參與，要通過發展社區文化，以文化凝聚共識，激發群眾參與社區公共服務的積極性。

五是建立健全考核監督機制。一方面，要建立農村公共服務社區化建設的考核機制。社區公共服務的供給要講究質量和效益，服務的績效如何，要通過考核機制來評判。制定考核目標時，應該按照權責發生制的原則，誰出資金誰定考核目標。目前，農村社區公共服務資金是由政府提供的，通常由縣級政府部門制定考核目標，從社區運行和群眾滿意度等方面對所轄鎮街進行考核，這樣既調動了公共服務供給各方面的積極性，又促進了農村社區建設各項工作的落實。要嚴格運用好考核結果，落實獎懲?？己私Y果應分為好、中、差三個檔次，對農村社區建設成效突出的單位和個人給予表彰獎勵，對社區建設成效差的鄉鎮，只排名次，不予獎勵；對群眾滿意度高的社區工作人員，優先晉職、提拔重用，對群眾意見大的社區工作人員進行誡勉談話或調離工作崗位。另一方面，政府應加強對社區公共服務的監督工作。政府為達到既定目標，應及時對社區公共服務的成效進行評估，發現問題，及時糾正。完善相關政策制度。政府要制定和完善與社區公共服務建設相關的政策、法規及其它制度，采取有效措施，降低公共服務的成本與風險，提高公共服務效能。

結論

推行農村公共服務社區化建設，可以更為便利地就近幫助農民解決切身利益問題，增加了農民對公共產品和公共服務的可及性和可得性。農村公共服務社區化建設有利于轉變農業生產方式和農民生活方式，改變農村社會的管理方式，為新農村建設提供有效發展平臺。但是，農村的社區化建設不會一蹴而就，而是一個需要不斷嘗試、不斷創新的漫長過程。農村公共服務社區化建設，是政府職能的延伸，工作重心的下移，政府要加以引導，對社區進行全方位的建設和完善，健全社區機構，健全運行機制，培養造就高素質的社區工作人員，切實把農村公共服務社區化落到實處。

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