財政性教育經費分配結構研究

金國榮++張立偉

摘要：2012年我國教育投入水平首次達標，財政性教育經費投入進入后4%時代。隨著國家財政性教育經費數量的不斷增長，教育經費的分配問題越顯突出。本文結合我國教育經費分配結構的現狀，從教育公平的角度來分析經費分配存在的問題，提出合理分配教育經費的對策建議。

關鍵詞：財政性教育經費；分配；公平

財政性教育經費的分配結構指教育經費在各級各類教育之間的分配比例。該指標反映的是在教育部門內部如何在各級各類教育中間進行資源配置，即總教育支出中各級各類教育經費應占多大的比例。合理的教育投資分配結構是教育資源在教育系統內優化配置的表現，其目標是使有限的教育資源能最大限度地滿足社會對各級各類教育的需求，使教育的社會效益和經濟效益達到合理的平衡。

目前我國教育投資在各級各類教育中的分配結構不合理，因此如何把有限的財政性教育經費進行公平分配，達到最優化的結構配置，從而促進教育與社會經濟的發展顯得尤為重要。

一、財政性教育經費分配現狀

財政性教育經費分配現狀主要從三級教育分配狀況、不同區域間不均衡，城鄉之間不均衡以及校際之間學生人均經費存在較大差異等四個方面來探討教育經費分配問題。

（一）財政性教育經費在三級教育分配中逐漸傾向初、中等教育

三級教育財政支出的總量結構是指各級財政性教育支出占總財政性教育總支出的比重，這個指標可以從宏觀的角度體現教育支出在三級教育之間的分配，反映國家對各級教育的支持力度和財政資源在教育系統內部的分配。

圖1是2004—2013年國家財政性教育經費在三級教育中的分配比例變化圖。通過三級教育支出比例變化對照分析，我們可以發現，初等教育的比例基本保持平衡，而中等教育比例則逐年上升，高等教育比例整體呈下降趨勢，說明了我國財政教育支出中初等教育與中等教育支出的比重逐漸上升，而高等教育支出比重下降，三級教育支出總量結構體現出向初等教育與中等教育傾斜的變化趨勢。這種變化表明雖然我國政府對教育的支出能力有限，但近年來不斷加大對初、中等教育的支出，三級教育分配之間的差距呈縮小的趨勢。

財政性教育經費在三級教育之間的分配結構也可以用三級教育生均經費來表示，因為生均經費的比較可以表現出各級教育經費的相對充足程度或短缺程度，是反應教育公平的一個重要參考依據。長期以來我國各級教育生均經費絕對數額較低，而且各級教育的生均經費比例關系長期不協調。尤其是20世紀八九十年代我國中等與初等教育相比的比值近乎世界平均水平，但是高等與初等教育相比的比值遠遠超過世界平均水平。因此我國高等教育生均支出明顯過高，一定程度上擠占了初等教育與中等教育的支出份額。隨著政府加大對基礎教育的投入以及教育結構變化與教育經費政策的改革，自2000年開始相比較初等教育與中等教育、高等教育的生均經費比值明顯下降。

表1是我國2004-2013年三級教育生均支出情況及各級教育支出比值。以初等教育為1，從表1數據可以看到這十年間我國三級教育生均經費支出一直在穩步增加，而且生均教育支出比值隨時間變化呈下降趨勢，說明隨著時間的推移我國三級教育之間的生均支出的差距正在逐漸縮小，高等教育生均支出過高的情況得到緩解，三級生均教育支出逐漸傾向于初、中等教育。

（二）地區間分配不均衡問題較為突出

教育投入在東西部地區間的差距凸顯我國財政性教育經費投入的不均衡。從表2分析可知，2005、2010、2013年我國東部12個省市教育經費占全國教育經費比例平均超過50%，而西部12個省市教育經費占全國教育經費比例平均僅為27.12%，中部6省教育經費占全國教育經費比例平均為20.70%。

根據東中西部分類，東部地區12個省市（北京、河北省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南?。?，中部地區6個省市（山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南?。?，西部地區12個省市（重慶市、四川省、云南省、貴州省、陜西省、寧夏省、甘肅省、青海省、內蒙古、廣西、新疆、西藏）。

從表3可以看出，盡管近年來政府加大了對薄弱地區教育經費的投入力度，但是經費的地區間的投入差異仍然巨大，尤其是基礎教育領域，生均教育事業費用地區差異最為明顯，東部地區最高，西北地區最低。國家將資金更多的投入到東部省份，使本來教育發展優于中西部地區的東部省份更加繁榮，東部與中西部的差距越來越大。在教育經費投資總量一定的情況下，國家對中西部地區教育財政投入力度還很不夠，不足以支撐中西部地區教育事業的跨越式發展，追趕東部發達地區。

（三）城鄉間義務教育分配不均衡依然嚴重

國家財政性教育經費在持續增加，農村教育經費也在大幅度增長。但從教育公平角度來看尚存不足，城鄉之間的投入差異始終存在。由表4可以看出，2009-2013年國家對中小學教育經費的投入力度在逐年增加，全國小學階段的生均財政性教育經費由3357.92元增加到6901.77元，初中階段的生均財政性教育經費由4331.62元增加到9258.37元。但如果把城鎮和農村分開來看，農村初、中等教育生均經費一直低于城鎮學校。這就是說，政府對城鄉之間的教育經費投入一直是非均衡化的。

城鄉教育經費投入上的差異，在很大程度上決定了城鄉辦學條件的差異。從表5我們可以看出，2013年在小學階段生均學校占地面積方面，農村學校學生生均用地要高于城市，這是由于城市土地資源短缺、人均占地面積小所致，在這方面農村學校要優越于城市學校。但僅此而已，更多的是農村學校教育資源落后于城市。首先，信息化教學資源配置差距較大。城市小學生均計算機為0.11臺，而農村小學生均則為0.06臺，前者是后者的2倍。其次，城鄉小學的實驗實習設備存在的差距大。城市小學生均專業實驗設備價值為0.1221萬元，而農村小學生均則為0.0539萬元；另外，2013年農村小學生均危房面積達到了0.62平方米，遠高于城市小學生均0.08平方米，這表明農村小學校舍安全問題比城市嚴重得多。

另外，農村地區的學前教育非常薄弱，眾多鄉鎮對學前教育重要性的認識不足，對學前教育的支持力度不夠，甚至放棄經費上的統籌和管理。由于缺乏經費投入，農村幼兒園辦學條件很差，管理混亂，極大影響了農村學前教育的發展。當前國家也將發展農村學前教育，提高農村學前教育普及程度作為重要的任務，但現有的經費分配對農村學前教育的支持力度仍遠遠不夠。

（四）校際間分配不均衡日益明顯

優質教育資源短缺，盡管政府對薄弱學校提供了專項資金進行支持，幫助其改善教學環境，優化辦學環境，改進教學質量，但是由于沒有統一的標準，學校間存在較大的差距。尤其是義務教育階段，財政性教育經費投入相對不足，導致優質教學資源缺乏，各地出現“擇校熱，擇校難”等現象，這種現象破壞了教育公平，通過對教育資源分配的不均，加大了校際與受教育者間的差距，從而造成受教育者的兩極分化。為使教育資源均等化，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》制定了針對義務教育階段各個學校標準化發展，利用統一標準減小或者消除學校間的鴻溝，這需要進一步加大教育經費的投入水平。

二、財政性教育分配存在的問題

（一）三級教育分配結構與我國的經濟發展水平不相適應

世界大多數國家教育經費的分配結構是一種“寶塔型”，即基礎教育的投入最多，越往上級到高等教育的投入越少。美國2000年教育經費投入占其GDP 的比重為6.6%，其中小學及中學教育經費投入占3.9%，高等教育投入占2.7%。目前我國三級教育支出總量結構體現出向初等教育與中等教育傾斜的變化趨勢，但這種變化只是在2000年之后才緩慢出現高等教育的生均經費比值明顯下降的狀況。這種變化表明我國三級教育分配之間的差距呈縮小的趨勢，我國教育事業取得了很大的進步。但這種分配結構的轉化與我國處于社會主義初級階段的經濟發展實際需求并不相適應，隨之也帶來了一些問題。比如在我國經濟發展的初期，對基礎教育的投入偏低，這直接導致基礎教育的長期落后，進而影響高等教育質量的提高。隨著經濟的快速發展，國家又加大了對基礎教育的經費投入的力度，而高等教育的經費投入幾乎沒有變化，實際上就是減少了對高等教育的投入，因此帶來了高校擴招后教學資源緊缺，壓力轉嫁到大學生家庭的身上。

（二）教育不公平現象突出

我國教育事業在取得重大成就的同時存在著十分嚴重的不公平現象，主要表現在城鄉之間的教育不公平、地區之間的教育不公平、階層之間的教育不公平以及校際之間的教育不公平。

隨著城鄉經濟發展差距的不斷拉大以及農村教育資源的相對不足，城鄉教育公平問題日益凸顯出來；中西部地區對義務教育的投入不足，導致學?；A建設薄弱、師資水平較差，這必然會不利于義務教育整體質量的提高；義務教育階段的“擇校熱”，加劇了學校的社會分層作用，不同群體子女從小學到初中，階層差距明顯加大。優質教育資源的獲得表現出顯著的階層差距，優勢階層的子女和城鎮戶口的學生更多地集中在重點學校，而弱勢階層的子女和農村戶口的學生更多地進入普通學?；蛘弑∪鯇W校學習。

（三）財政性教育經費投入不足

從財政性教育經費投入規模來看，與發達國家相比仍有差距，仍需要進一步加大投入。4%的目標自1993年提出，2005年國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例不到3%，直到2012年我國才實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的目標。目前，發達國家的教育財政支出占GDP的比重平均為5.1%，我國較低的占比說明，在我國近年來GDP高速增長的情況下，我國教育支出未能與經濟同步增長或優于經濟增長。因此，加大教育財政投入十分必要。

三、后4%時代，優化財政性教育經費分配的建議

我國在2012年實現4%，但這僅僅是一個讓我國教育更上一層樓的起點，我們不可以把 4%當成一個政績目標，要把4%用在刀刃上，讓每一分錢都發揮其應有的價值，因此要實現合理的教育經費投入結構比實現財政性教育經費占GDP的4%還要難。根據本文的實證研究，對后4%時代我國財政教育經費三級分配提出以下四點建議：

第一，應繼續加大財政性教育經費的投入

我國財政性教育經費支出占GDP比重遠低于西方發達國家水平，對于同樣處于中等收入水平的金磚國家來說，其公共教育支出占本國GDP的比重一路攀升，從2001年的4%波動上升到2010年的5%左右。因此，對于經濟高速發展的中國而言，教育支出未能與經濟同步增長或優于經濟增長。因此，加大教育財政投入十分必要。

第二，推進我國普通高等學校教育經費投入多元化體系的構建

在我國，高等教育資金來源的重要力量仍然是政府財政支出，但是僅僅靠財政支出是遠遠不夠的。當前，很多國家的高校經費來源渠道己經十分廣泛，我國也要逐步建立起政府、社會、家庭和個人的合理分擔機制，要保持國家財政對高等教育的支出，進一步改革辦學體制，徹底改革政府包攬辦學的格局，引進市場機制，切實保障我國普通高等學校教育大規模擴招和進一步發展所需的教育經費投入，推動我國普通高等學校教育事業的順利發展。實行全社會參與戰略，擴大非政府投資規模，更多的鼓勵社會資金來發展高等教育，減輕政府的財政負擔，將節約的財政教育資金支出到社會效益較高的初、中等教育中去，以實現三級教育支出結構的優化。

第三，建立公正的教育經費分配機制

公平的教育經費分配機制也是確保我國教育經費穩定持續增加的一個重要條件，目前我國教育經費的不公平非常嚴重，導致教育經費的使用效率大打折扣。未來我國教育經費的撥款應將公平置于一個更加重要的問題，未來學前教育、職業教育以及鄉村的教育、西部地區的教育應該是財政性教育經費支出的一個重點，實現教育經費的公平是未來相當長一段時間內教育經費不斷增加的一個主要誘因。而為了確保教育經費分配的公平，對于目前日益加劇的教育不公平應堅決加以遏制，國家應按照學生數量來進行教育經費的劃撥，對于貧困生應加大幫扶支持力度。

第四，完善相關法律規范

通過完善教育經費投入增長的相關法律規范，為教育經費的支出增長提供一個法律層面的保障是確保教育經費增長的現實選擇。完善相關法律規范應從兩個方面著手：一方面是就是法律內容的細化，針對目前籠統性的法律內容進一步的細化，這樣才能保證法律的可操作性，舉例而言，《教育法》規定的教育經費支出增長，增長多少應明確的規定，可以將增長速度規定為不低于財政收入增長速度或者經濟增長速度，這樣的一個明確性指標在具體的實施中更具有可操作性。另外一方面就是應提升法律層次，部門的法律規章在強制性的約束教育經費增長方面的效力不足，通過提升法律層次可以彌補這一點。通過在法律內容以及法律層面兩個角度來進行相關法律規范的完善，可以讓財政性教育經費的持續增長能夠做到有法可依。

四、小結

在后4%時代，應繼續加大我國財政性教育經費的總量投入，來不斷提高我國教育不足的現狀，使之與國家財政支出同步增長，從而達到與我國經濟相匹配的財政性教育經費占比。在目前財政投入不足的情況下，將資金進行合理的分配，改善目前的分配結構，加快縮小各級各類分配差距，對促進教育公平來說意義重大，有利于加快我國教育事業的健康發展。

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