政府對農村普惠性民辦幼兒園學前經費投入不足的原因分析

耿超

摘 要：學前教育作為實現教育公平的基礎，在教育發展與改革中有著不可忽視的作用。但是當前我國學前教育發展仍然不容樂觀，尤其是農村普惠性幼兒園發展教育經費問題嚴重，而政府作為發展學前教育經費投入的重要責任人，長期以來都并沒有扮演好這一角色，本研究基于城鄉二元結構視角去探究造成這一現象的根源。

關鍵詞：農村普惠性幼兒園;城鄉二元結構;農村;政府;原因

學前教育作為我國國民教育體系中的重要組成部分，是關系教育公平以及社會穩定的一個重要因素。政府在落實自身責任上一直認識不清，尤其是農村學前教育的經費投入上，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》明確指出：“明確政府職責，這是改變當前學前教育管理體制，解決學前教育發展中的突出問題，加快學前教育普及和提高學前教育質量，促進學前教育事業健康發展的關鍵所在。[1]”可以看出我國政府對于明確自身職能的使命感。但是實際我國農村，對普惠性幼兒園的資金投入上，政府還欠債很多，本研究基于城鄉二元結構視角以期更好地理解這一問題的深刻根源。

一、城鄉二元結構視角

中國作為世界上最大的發展中國家，其城鄉二元結構突出表現在經濟層面。美國著名發展經濟學家劉易斯指出：“發展中國家并存著以傳統的生產方式為主的農業和以現代制造業為主的現代化部門，這種變化實質是一個經濟增長的過程。[2]”正是這種結構才造成了我國農村與城市之間的差距不斷加大。事實上城鄉二元結構反應的是我國的政策傾向-以城市為中心。這種城鄉二元結構的動態發展過程中有時會出現將部分人被“邊緣化”，部分群體的利益被犧牲，在中國的這種動態發展過程中表現的更為明顯。

二、農村普惠性民辦幼兒園

筆者發現對于農村普惠性幼兒園的概念界定上，更多的是將農村民辦幼兒園與普惠性幼兒園進行結合。我國學術界對于民辦幼兒園的界定存在兩種層面，本研究采用狹義上講主要是個人出資的幼兒園。普惠性民辦幼兒園在本研究中采用的是王默對于普惠性幼兒園的界定。王默認為普惠性幼兒園應該首先是普遍性，關于普遍性，應該是一種廣范圍，全覆蓋。其次，當然還有就是無歧視性，無歧視重點要關注弱勢群體，關注他們的需求。最后一點就是非互惠性，它是普惠性幼兒園區分其他類型幼兒園的獨特特征[3]。

而根據薩繆爾森的公共產品理論，教育具有準公共產品的性質。而農村普惠性幼兒園也應該歸屬于此。既然學前教育具有公益性，理應由政府買單。

三、政府投入不足的原因

（一）長期以來以城市為中心的政策導向

長期以來我國的政府財政投入一直是以城市為中心。新中國成立后我國的經濟發展重心一直都側重于城市，這種選擇是應對當時特殊情況所采取的策略選擇。但是長期以來側重城市的發展政策，造成城市的發展基數明顯高于農村的局面很難扭轉。歷史造成的農村學前教育的欠賬，很難在短時間內轉變，尤其是農村普惠性民辦幼兒園這一新生事物，政府就更難拿出較多的教育經費投入。

（二）財權與是事權的剝離

我國開始實行分稅體制改革以后。造成了國家財權的劃分格局發生了重大的變化，其中之一就是中央的財力越來越雄厚，地方的財力越來越薄弱，造成一種“中央富，地方窮”的局面。令地方政府這一趨勢日益嚴峻的另一大原因是廢除了農業稅，農業稅作為地方政府的財政收入的重要來源，地方財政的情況日益加劇。雖然財權從地方向中央的上移，但是地方政府負擔的事權卻并沒有減少，地方負擔的責任不減反增，這樣就會形成地方財政收入的不穩定性與農村普惠性民辦幼兒園的剛性需求形成不匹配，從而制約農村普惠性民辦幼兒園的發展。

（三）政府間的利益結構變動

造成當前地方政府難以負擔農村普惠性民辦幼兒園的根本體制原因是政府之間利益關系的變動。政府要發揮自身的功能必須依靠財政來進行支撐，而政府的行為很大程度上可以從財政層面尋找到蛛絲馬跡。但是實際中央政府與地方政府之間存在著張力，這種張力表現在地方具有一定的自主性。我國是一個單一制國家，這樣以來這種政策張力就會不均衡，突出表現為一些政策的落實上地方政府就是完全移植中央政府的政策，不結合本區域做對應的調整。這樣以來就更加平衡彼此的張力，這是造成當今政府農村普惠性民辦幼兒園發展投入不足的體制根源。

參考文獻：

[1]國務院.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）.2010.[EB/OL]http：//www.edu.cn/html/e/jiaoyuguihuagangyao.html

[2]李淼.城鄉二元結構下的基礎教育公平問題[M].北京：中國社會科學出版社2012（43）.

[3]王默. 普惠性幼兒園的社會期待及普惠政策運行機制研究[D].沈陽師范大學碩士，2013.