創新社會治理 提升食品安全保障水平

文 / 佟婳

通常來說，食品安全包括數量安全與質量安全兩方面，前者指食品數量滿足人們基本需求，后者則是食品中有毒有害物質對人體不造成危害。過去，食品安全保障工作一直屬于政府監管職能。在新形勢下，如何通過加強和創新社會治理提高食品安全保障水平，成為理論界和實務界共同面臨的課題。

食品安全囿于深層次社會矛盾

當前，我國食品安全形勢總體穩中向好，但依然存在不少問題。受生態環境水平、產業發展水平、企業管理水平等深層次因素制約，我國食品安全基礎薄弱的狀況還未根本轉變，食品安全風險類型多、分布廣、隱藏深、危害大。

從系統論角度看，食品安全主要受環境因素和系統內部因素影響，前者包括自然和社會環境，后者指經濟、政治、社會生活和思想文化等子系統。近現代以來，西方國家的食品安全經歷了“由亂到治”的轉變，直到今天還面臨這樣那樣的問題。我國改革開放近40年來實現的快速發展，相當于西方發達國家上百年才走完的歷程。因此，西方國家在不同時期漸次出現的食品安全問題，在我國當前一段時期內比較集中、突出地暴露出來。我國正處于“食品安全風險易發期”，食品安全監管面臨深層次社會矛盾。

一是食品產業結構不合理。與發達國家相比，我國食品產業呈現“多、小、散、低”的局面，規?；?、產業化、集約化程度不高，自身質量安全管理能力不足。全國1180萬家獲證食品生產經營企業中，絕大部分為10人以下小企業，這給監管帶來了相當大的難度。

二是食品生產經營者誠信自律意識不強。市場經濟越發達，市場主體（企業）的誠信問題就越重要。而當前許多食品企業的誠信意識和守法意識淡薄。有些食品生產經營者為獲取非法利益，甚至故意從事違法違規活動，帶來了不容忽視的安全隱患。

三是食品領域違法行為懲處力度不足?；仡櫧臧l生的食品安全事件，事故責任人在主觀心態上少數是故意，有些是惡習，更多是無知。法律是道德的底線，不可能對所有社會不良現象加以規范，加之舉證困難，許多食品生產經營者的行為游走于合法與違法之間的灰色地帶。以至于前些年全國“兩會”期間，400多位全國人大代表聯名發起“關于制定《中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法》的議案”，提出以嚴刑峻法懲治食品藥品領域嚴重犯罪，集中反映了各界對這一問題的關切。

四是食品安全監管能力欠缺。統一權威的食品安全監管體制仍需完善，法規標準還要進一步健全，監管隊伍特別是專業技術人員短缺，打擊食品安全犯罪的專業力量嚴重不足，監管手段和技術支撐等仍需加強。在新一輪機構改革中，部分市縣將新組建的食藥監管部門與工商、質監等部門合并為市場監管局，有些地方弱化甚至邊緣化食品安全監管職能。

從頂層設計推動社會治理

保障食品藥品安全是建設健康中國、增進人民福祉的重要內容，是以人民為中心發展思想的具體體現?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，也是全面建立嚴密高效、社會共治的食品藥品安全治理體系關鍵時期。必須站在頂層設計和總體規劃的高度，加快食品安全監管的主體、機制、方式、環節和手段轉變，確保人民群眾飲食安全。

首先，是在監管主體上，從政府監管向社會共治轉變。一方面，要積極推進誠信體系建設，發揮行業協會作用，加強食品企業自律，引導其提高內部質量管理水平。另一方面，提升社會監督水平，政府應穩妥、準確發布食品安全信息，保障公眾對食品安全的知情權。同時，建立健全輿情監測機制，暢通投訴舉報渠道?；鶎涌蛇x聘一批有一定影響力、公益心較強的熱心人士作為食品安全特邀監督員，進一步完善鄉鎮食品安全協管員和村級食品安全信息員制度，掌握動態信息。如一些地方成立食品安全義工隊，發動大學生進社區、農村、工礦宣傳食品安全知識，營造人人關心、人人維護食品安全的良好氛圍。社會“共治”的目標是企業更負責，協會更有為，民眾更理性，媒體更客觀，專家更準確。

其次，是在監管方式上，從行政管控向公共服務轉變。食品安全不僅是社會治理的重點工作，也是政府監管和公共服務職能的重要內容。一是加大基層食品安全管理和服務力度。食品安全監管的重心在基層，必須以城鄉基層為重點，以城鄉社區為載體，以居民需求為導向，整合各類資源。將政府相關職能下沉到社區，探索建立基層食品安全管理和服務綜合平臺，推進“一站式受理、一條龍服務、一攬子解決”，實現政府監管與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。二是加大企業食品安全引導和服務力度。應每年向食品生產經營單位負責人和主要從業人員提供食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理等集中培訓，鼓勵大型食品企業引入危害分析和關鍵控制點管理（HACCP）體系，提高其質量管理水平。加大“農超對接”等政策實施力度，將經濟發展與安全監管的目標有機統一起來。

再次，是在監管環節上，從事后應急處置向源頭風險治理轉變。應建立和落實食品安全風險評估、監測和預警機制，注重從源頭上減少矛盾的發生。一要抓排查，全面做好食品安全風險源普查工作，經常性、滾動性地開展風險排查，并及時將評估結果向社會公布。既要“橫向到邊、縱向到底”，又要“瞻前顧后、左顧右盼”。二要抓監控，根據風險等級對食品生產經營者進行分層次管理，使監管資源與風險等級相匹配，將有限的監管資源集中到風險高發的環節和領域。如有地方按風險程度把食品企業劃分為加嚴監管、重點監管、常規監管和一般監管4個等級，優化了資源配置。三要抓溝通，加強與公眾風險溝通并合理引導輿論監督，促使人們更為理性地認知食品安全風險和看待食品安全事件，以促進社會和諧穩定。加大正面宣傳力度，及時公布案件查處情況，營造有利于食品安全工作的輿論氛圍。

第四是，在監管手段上，從單一行政手段向多種手段綜合運用轉變。首先是運用經濟手段，強化政策導向。以實施“十三五”規劃為契機，制定我國食品產業規劃，調整食品產業結構，轉變生產經營方式，加快食品企業技術改造。嚴格行政許可，嚴把食品生產經營企業準入關和退出機制，從根本上提升食品生產經營者素質和管理能力，落實企業主體責任。其次是運用技術手段，強化監管支撐。專業化是提升監管效能的途徑。應嚴格技術標準，以安全性評估結果為依據制定食品安全標準，并完善食品檢驗檢測體系。在提升國家級和省級技術水平的基礎上，有必要引導地方明確市、縣食品安全技術裝備配備標準，各級政府據此安排投資和預算，切實加強各級政府尤其是縣鄉基層食品安全監管能力建設。還有就是運用宣教手段，強化安全意識。政府應普及食品安全相關知識，建立公益性食品安全知識宣教平臺、跨部門的統一信息發布平臺以及科學的風險溝通平臺，引導公眾安全消費，提高自我保護能力。這對于提高全社會識假辨假、防范食品風險的能力大有裨益。