常州市BOT餐廚垃圾處理項目政府監管模式研究

張鐘月 陳麗竹

（611130 西南財經大學法學院 四川 成都）

常州市BOT餐廚垃圾處理項目政府監管模式研究

張鐘月 陳麗竹

（611130 西南財經大學法學院 四川 成都）

當今社會，BOT模式越來越廣泛地應用于餐廚垃圾處理等社會公共事業建設項目中。但由于政府缺乏相關經驗，常出現監管不力和監管缺位的現象，從而使項目并不能達到預期效果。而江蘇省常州市政府和維爾利環?？萍脊煞萦邢薰驹诓蛷N垃圾項目的合作，是城市垃圾BOT合作的典型成功案例。本文著眼于對常州市BOT餐廚垃圾處理項目政府監管模式研究，首先分析了BOT項目中政府監管存在的主要問題；其次具體分析常州市政府監管采取的具體措施，研究其優勢和成功原因；最后通過理論聯系實際，對類似項目的政府監管提出政策建議，為其他BOT項目的建設盡一份綿薄之力。

BOT項目；餐廚垃圾處理；政府監管

一、研究背景

（一）國內餐廚垃圾處理BOT項目概況

隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提高，餐飲業的規模發展日益擴大，餐廚垃圾大量產生。對此，國務院辦公廳專門下發了《關于加強地溝油政治和餐廚垃圾管理的意見》。2010年至2015年，國家發改委和住建部等4個部委先后分5批確定了共100個試點城市，對餐廚垃圾項目進行專項資金支持，促進餐廚垃圾處理。這100個試點城市和項目絕大多數由民營企業參與實施，典型的BOT模式（建設-經營-轉讓）應用于如廣西南寧、江蘇常州、淮安等地。

BOT模式即中文“建設-經營-移交”包含的項目運行過程，其實質是私營企業（項目投資公司）參與國家公共基礎設施投資、建設和經營的一種特許權方式。這種方式是政府部門通過與私營企業簽訂特許權協議，授予私營企業承擔公共基礎設施的投融資、建設、運營和維護。在協議規定的特許期限內，私營企業向該設施的使用者收取適當費用，以償還投資、經營、維護成本的債務，并獲得合理的匯報；當特許期限結束時，私人企業（項目投資公司）按協議將該設施無償地移交政府部門。

但是，由于我國在該領域缺乏必要的技術積累和運營管理經驗，政府對于餐廚垃圾BOT項目的監管較為乏力，更是缺乏相應的法規和制度進行約束和規范，導致項目的運行不能達到預期效果。

（二）BOT模式下項目政府監管現狀分析

我國政府對建設項目的監管主要分為內外部監管。內部監管是項目各參與方通過合同和協議等約束來實現的，外部監管分為政府和社會監管。目前主要存在以下問題：

1.有關BOT項目的監管法律、政策仍需要完善

我國有關BOT方式的法律文件主要是對外貿易經濟合作部1995年發布的《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》和國家計委、電力部、交通部同年聯合發布的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。特許權合同簽訂和項目公司成立依據的主要法規主要是《公司法》和《合同法》。

以上法律法規，對我國BOT的應用有一定的指導性作用，然而，尚未建立一套完整的BOT方面的法律法規。因此，對于政府監管的落實都是按以往舊的監管體制來實行。政府監管明顯落后于BOT模式的發展。

2.政府監管職能不夠明確

因BOT模式在我國還相對新穎，也還沒有對應的監管體制來約束和規范、操作實施。因缺乏統一標準，使得政府在監管中角色不清，監督不到位，首先表現為政府府角色扮演不當，該管的不管，不該管的多管，從而影響到利益人的公平競爭；其次表現為政府監管疏漏、監管能力低下，政府監管缺乏公平、公正。

3.缺少社會輿論等公眾監督

基礎設施項目是直接服務于公眾和社會的，它直接關系民眾的切身利益，根據公共管理理論，公共事業的項目，公眾和社會享有知曉權，所以監管的程序等應該公開化、透明化。而現行的監管體制主要是依靠法律制度強制性的實施監管，由政府監管和私人監管單位組成，更多的是封閉性監管，缺少公眾及第三方監督機構，這樣勢必導致政府監管執行者缺少責任感、降低積極性和政府監管的失效。

二、政府監管模式在BOT項目中的應用分析

（一）委托代理模式應用

1.BOT模式下餐廚垃圾處理項目中的委托代理關系

委托代理關系在經濟生活中廣泛存在。BOT建設項目周期長，規模大，涉及多方利益，更是存在著多重委托代理關系。

在常州市餐廚垃圾處理BOT項目中，涉及的委托代理關系方有餐廚垃圾處理項目投資方、項目建設運營方、項目建設承包商、債權人（商業銀行等）、政府、客戶和保險公司等。不同的委托代理關系通過契約的方式形成復雜而又明確的利益關系網，并形成于餐廚垃圾處理項目運行的各個環節與階段中。但從整個項目運行來看，起關鍵作用的委托代理關系方有政府、項目投資方和公眾。

本文重點研究的是政府監管部門與項目投資方的終端委托代理關系：政府作為終端委托人，餐廚垃圾項目投資方作為終端代理人，常州市政府將餐廚垃圾處理具體運營工作委托交付給項目投資方來完成。政府作為初始代理人的最終目的是提供消費者和公眾最大化的價值，而項目投資方的最終目的是獲得經濟利益最大化。由此，在兩種目的交叉下，政府必須對自身合理定位，完善相關機制對項目方進行督促。由于代理人所具有的信息優勢和市場調節的自發性、滯后性，其損害社會公共利益的行為信息可能會被其隱藏，主要表現為延遲開工和完工、擅自變更技術、餐廚廢棄物處理質量不達標等。因此，作為終端委托人的政府需要通過各項法規政策來規范餐廚垃圾處理項目，通過完善契約中的違約懲處措施等約束企業行為，在項目出現偏差和不達標等狀況時及時調整，既維護公共利益，提高常州市環境質量，又達到項目投資方追求自身利益最大化的目的。

2.餐廚垃圾處理BOT項目委托代理模式的應用

（1）政策約束。2011年6月，江蘇省已經通過并開始執行《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，為常州市餐廚垃圾處理項目的實施奠定了良好的政策基礎與保障。2012年，國家頒布《中華人民共和國國家標準——餐飲業餐廚廢棄物處理與利用設備》，通過減容率、減重率等指標確定了全國餐廚垃圾處理的技術標準，為常州市餐廚垃圾處理項目給出了技術標準。

以此為基礎，2015-2016年，常州市制定出臺《常州市市區餐廚廢棄物管理辦法》、《餐廚廢棄物收運監管辦法》和《常州市城市餐廚廢棄物處理規劃》，并印發《餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點中期評估及終期驗收管理辦法》、《餐廚廢棄物專項聯合整治方案》等通知。2016-2017年，常州市出臺《常州市餐廚廢棄物綜合處置BOT項目運營監管辦法（試行）》。

常州市政府在全國和江蘇省的相關政策法規的基礎上，結合自身特點，共性與特殊性相結合，從餐廚垃圾處理BOT項目的管理、收運監督、技術監測等各個環節制定并出臺了具體的政策，為常州市餐廚垃圾BOT項目提供了一個穩定發展、自由競爭的良好市場環境、法律環境和通用標準。通過前期試營制定具有針對性和約束性的監管辦法，使BOT項目的實施和監管有法可依，常州市BOT項目的運行有了一個良好開端。

隨著項目的推進，常州市政府并不是只固守原有政策，而是隨著項目的推進不斷完善政策，彌補政策空白，旨在解決不斷出現的新的監管問題，克服政企簽訂的BOT不完全契約的弊端，這符合BOT項目周期長的特點，有利于保證BOT項目的未來較長時間內的健康運作。

（2）體系化監督。常州市城市管理部門是全市餐廚廢棄物管理工作的主管部門，負責監督管理本市餐廚廢棄物收集、運輸、處置活動，并負責本辦法的具體組織實施工作。各區城市管理部門負責本行政區域內餐廚垃圾收集、運輸、處理的管理、監督和協調工作。

發改、公安、環保、農業、商務、衛生、工商、質監、價格、食品藥品監管等有關部門按照各自職責，做好餐廚廢棄物的監督管理工作。

政府在監管中既是服務于民眾的代理人，又是監督管理企業的委托人，其職能貫穿整個項目。常州市餐廚垃圾BOT項目具有規模大、周期長、涉及面廣的特點，如果單單依靠一個或兩個政府部門的監管顯然力度不足，在許多領域會出現監管的缺位。

常州市將多個政府部門聯系起來，進行多方的監管協調，通過出臺監管辦法，明確各部門監管職能，并且在各行業的分行監管外，還設立了一個綜合監管機構，即常州市環境衛生管理處餐廚廢棄物監管辦，以達到全面協調監管，迅速化解出現的問題的目的，符合系統優化布局的原理。

（二）激勵管制模式應用

1.調價機制

常州市政府在《常州市餐廚廢棄物收集、運輸及綜合處置項目（一期）特許經營權框架協議》中明確規定了餐廚廢棄物處理調價規則：本項目食物殘余收運、處理服務費基準單價為239.5元/噸。在第三個商業運營年及以后每隔三年的次年在國家公布的物價綜合上漲指數后，項目公司向常州市城市管理局提出書面調價申請。如項目公司的調價申請符合協議規定，常州市城管局應同意該調價申請。調整后的餐廚廢棄物處理服務費從調整當年的初始月起算。

由于常州市餐廚垃圾處理BOT項目特許經營期限長達25年，考慮到經營過程中物價、標準、政策等變化的影響，政企之間在合同協議中約定了價格調價辦法，包括調價因素、調價公司、調價管理程序等，以合理控制項目的運營風險。本項目餐廚垃圾處理服務固定單價和計量單價每三年年調整一次，按成本權重法設計制定調價公式，對長期運營中物價變化對成本的運營進行調整，以公平補償或調劑BOT項目公司的成本變化，調價因素主要包括人工費、動力費、餐廚廢物具體處置費等。

該項調價機制充分結合本項目的特點，依據項目相關單位間的利益風險關系，促進了價格機制的實施，發揮價格杠桿作用，有效解決了政府對企業的價格監管問題。

2.輿論激勵

在解決餐廚垃圾收集難問題時，常州市通過新聞媒體曝光，運用輿論激勵的方式推動項目的執行。如將違法商家進行報道披露，迫使商家為了維護聲譽而上交垃圾。

當下中國的很多BOT項目尚處于封閉性監管之中，只有內部監督，而缺少公眾和媒體的外部監督，這樣勢必導致執行者缺少責任感、積極性降低，進而影響項目的執行和監督。常州市通過輿論激勵的方式，將現有的情況和問題，向公眾報道，將內部監管和外部監督相結合，以督促政府與項目公司及時更正問題和改進不足。

三、政策建議

（一）構建餐廚垃圾處理BOT項目政府監管框架，完善體系化監督

高效有力的政府監管需要以完整的政府監管框架為基礎，通過項目的先行先試和應急工程，對BOT項目中可能出現的困境進行預案，并總結出項目中需要政府監管的內容，確保完整準確。最后結合項目的自身特點，構建出餐廚垃圾處理BOT項目的政府監管框架，堅持公益性、法制性、有效約束性原則。

借鑒企業財務管理活動中的分級分口管理原則，在環境衛生管理處餐廚廢棄物監管辦的統一領導和協調下，合理安排各級政府職能部門的權責關系，充分調動各政府部門監管的積極性；合理運用現代社會蓬勃發展的高新技術，如物聯網技術、RFID技術等，輔助政府監管，提高監管效率，完善體系化監督。

（二）制定并及時更新相關法律政策，使政府監管有法可依

在當今“依法治國”的大環境下，堅持法治原則、制定相關法律政策規范市場經濟活動，無疑是政府監管的有力支撐。在餐廚垃圾處理BOT項目中，從技術標準、收運規范、定價和調價機制等餐廚垃圾處理的各個環節制定詳細的法律和政策法規，是執行政府監管職能、約束企業行為的關鍵。堅持做到有法可依、有法必依、違法必究的原則，克服由于雙方信息不對稱帶來的困難。同時，由于BOT項目周期長、規模大、政企簽訂不完全契約的特點，相關政策法規不能一成不變，而要結合市場的變化、項目的推進、國家政策的變化等作出相應的調整和更新，使政策法規具有靈活性，契合時代發展。

（三）發揮輿論激勵的作用，內部監管與外部監督相結合

BOT項目多應用于社會公共事業，涉及的利益相關方較多，由于政府和企業之間存在信息非對稱的現象，單獨依靠政府監管容易出現監管缺位，從而使企業的自發性行為對社會公眾利益造成損害。因此，打破以往BOT項目封閉監管的局面，引入社會公眾監督，發揮輿論激勵的作用，內部監管與外部監督相結合。建立健全信息公開披露制度，對餐廚垃圾處理項目的執行裁決、相關政策法規、項目負責的上市公司的財務報表等進行公開披露，為公眾營造一個公開透明的信息環境，使社會公眾有途徑了解項目運營進程，通過輿論激勵約束企業行為。

[1]宋麗.淺談BOT項目中政府監管策略的完善.陜西：科技大學.2012.

[2]施蒂格勒著;潘振民譯.產業組織和政府管制.上海人民出版社.1996.

[3]周毅.國外政府在BOT融資方式中的做法與借鑒.求是學刊.1996.

[4]曹堂哲.當代政府在BOT中的作用.北京大學.2004.

張鐘月（1997～ ），女，漢族，四川宜賓人，本科生，研究方向：民商法。

陳麗竹（1998～ ），女，漢族，四川南充人，本科生，研究方向：民商法。