北京市公共教育支出績效評價研究

摘要：本文對北京市公共教育支出進行實證研究。首先，以受教育年限為標準計算教育基尼系數，測度北京市教育公平程度。然后，運用層次分析法，按照“4E”原則，設計北京市公共教育支出具體評價指標及各權重大小。在進行數據處理后，對北京市公共教育支出各指標評分，進行績效評價。最后，針對評價結果提出相應對策建議。

關鍵詞：公共教育支出；教育基尼系數；層次分析法；績效評價

中圖分類號：F275 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）028-00000-05

一、引言

財政支出績效評價工作于2001年在廣東省試點開展，但由于內容和分類復雜多樣，因此難以從整體進行績效評價。而教育一直以來是我國的重點發展事業之一，受到越來越多的關注。1993年《中國教育改革與發展綱要》提出，到21世紀末，教育支出占GDP的比例達到4%，預算內教育撥款不低于經常性財政收入的15%，由此可見開展教育支出績效評價的重要性。

二、文獻綜述

在我國，一些學者對教育支出績效評價給出了自己的模型和設計指標。吳建南、李貴寧（2004）[1]認為，績效本質上就是是否具有效用的投入產出意義上的效率和權利對等意義上的公平，因此，以公平和效率為貫穿主線，結合一般均衡模型，利用以下五方面對教育財政支出績效評價指標體系進行構建：教育財政支出的總體情況、目標達成情況、合規性情況、直接影響以及間接影響。王敏（2007）[2]以財政教育資金的運行和監管機制為主線，將教育支出績效評價分為以下三個環節：過程績效（包括配置績效和耗用績效）、成果績效和監管績效。將相關主體分為各級財政部門、教育主管部門、各類學校和監管部門。廖燕等人（2008）[3]初次嘗試將DEA模型運用到公共教育支出績效評價中，以2000-2006年相關數據作為決策單元，計算得出教育投入不能帶來等水平的產出。賈康和孫潔（2010）[4]采用平衡計分卡法，對財務維度、客戶維度、學習與成長維度、內部業務流程維度等四個維度設計了教育支出績效評價體系。還有學者就教育體系中的基礎義務教育和高等教育分別進行研究。劉國永（2007）[5]利用邏輯分析指標設計方法，將投入產出內容分為計劃的工作（投入和活動）和期望的結果（產出、結果和影響）兩大類，從高校職能視角，重點考察教育質量、科研、社會服務等方面指標。付梅英和王德（2008）[6]利用綜合評價方法，選用支出規模類、結構類和成果類指標分析了1997-2005年我國高等教育支出狀況，驗證得到支出績效評價對于投入管理的有效性。

從筆者閱讀的文獻中可以看到，我國現階段對公共教育支出績效評價研究大多停留在理論階段，少有數據支撐；文獻多以國家整體教育情況為研究對象，沒有具體到某一地區或某一部門。此外，在進行公共教育支出指標設計時，多數文獻對于“4E”原則內容研究不全面，多忽視了教育公平性問題，因此績效評價缺乏一定的合理性。本文將在改善以上不足的基礎上，對北京市公共教育支出績效進行評價。

三、公共教育支出績效評價的方法和內容

（一）方法

層次分析法，即AHP，是由美國運籌學家Saaty于20世紀79年代創立的。其基本原理是“根據人的思維規律，能夠將復雜的選擇問題分解為各個組成因素，再將這些因素按照支配關系分組成遞階的層次結構，通過兩兩比較的方式確認層次其中的相對重要性，然后綜合決策者的判斷，確定決策方案相對重要性的總排序，再從中做出判斷和選擇。這一過程的關鍵便是層次的劃分、權重的確定和排序的并和規則?！盵7]AHP方法有廣泛的應用性和實用性，但現階段在我國，將AHP運用于財政教育支出的績效評價還處于初級探索階段。

（二）內容

對于公共教育支出績效評價應符合“4E”原則，即經濟性、效率性、有效性以及公平性。經濟績效關注教育資金的絕對規模、相對規模和支出結構，例如教育支出占GDP或財政總支出的比重、公用經費與人員經費的比例、高教生與初教生均教育事業費的比例等；效率績效主要衡量單位成本的教育回報率，例如受教育人口比例與教育支出比例的比值；有效性績效關注支出實際上帶給相關者的直接和間接影響，例如升學率、畢業率、受教育年限、識字率、工資水平、發表文章數等；公平績效關注教育資金對于調節受教育差距的程度，可以用基尼系數或標準差衡量。

四、教育基尼系數

借鑒基尼系數衡量收入分配差距的思想，可以將其與公共教育支出績效評價相結合。本文引用孫白才（2009）[8]的研究方法，根據2007年至2014年北京市人口平均受教育年限來計算教育基尼系數。

以受教育程度i作為分組依據，分為文盲半文盲、小學、初中、高中、大專及以上，分別記為i=1、2、3、4、5，受教育年限分別為EYi=0、6、9、12、16年。各級受教育人數占6歲及6歲以上總人口數記為POPi。

那么各級教育成就百分比EAi為EAi=（EYi*POPi）/ ∑（EYi*POPi）。

累計受教育程度為CEAi=∑EAi

教育基尼系數為EGINI = ∑︱CEAi*POPi+1 -CEAi+1*POPi︱

數據整理如下：

以上數據根據2008-2015年《中國統計年鑒》整理所得

五、公共教育支出績效評價的具體步驟

（一）建立遞階層次機構

評價指標體系的最高層為評價的目標層A，往下一層為準則層B，對目標層總體戰略目標的具體分解，第三層是具體目標層，是對準則層B的進一步分解細化，通過系統化、層次化的劃分，使得績效評價指標更加具體全面。

為保證數據形式一致，考慮到數據獲取難易以及本人學術能力有限，本文在參考叢樹海和周煒（2007）[9]的研究基礎上，選擇以下績效評價指標。

以上數據根據2008-2015年《中國統計年鑒》，2007-2015年《全國教育經費執行情況公告》，2007-2015年《北京市國民經濟和社會發展統計公報》整理所得

（二）構造判斷矩陣

對同一層級的元素進行兩兩比較，用1-9標度來表示表示各指標元素之間的相對重要性如表4所示。

在經濟學理論基礎和廣泛查閱文獻的基礎上，給出了下層對上層的對比判斷矩陣，如下表5至表7所示。

（三）計算權重和矩陣一致性檢驗

1.求和法計算下一層對上一層的權重

2.由于一二階矩陣具有一致性，不需要進行檢驗，在本例中需要對B層對A的判斷矩陣以及C層對B1的判斷矩陣進行一致性檢驗。最大特征根都為0。因此，CI=0 ，CR=CI/RI=0<0.1， 因此，以上所有判斷矩陣都具有一致性，以上權重值是可接受的。計算出準則層和具體層相對于目標層的具體權重，如下表8。

（四）數據處理和指標評分

依據王鴻林（2014）[10]等人的數據處理思想，可以將指標體系中的指標分為三類：第一類指標是公共教育支出績效與指標得分成正比，得分越高，績效越好，例如C1、C2、C3、C4、C6。以北京市2007年至2014年中該指標的最大值作為最優值，設為100分。指標的最終得分為指標的實際值與最優值得比乘以100。

第二類指標是公共教育支出績效與指標得分成反比，得分越低，績效越好，例如C7。以北京市歷年指標的最小值作為最優值，設為100分，當實際值大于等于最優值的5倍時，得分為0，小于5倍時，實際值比最優值每大一倍，則得分少20分。

第三類指標是指標的最優值在某一標準區間，指標過大或過小都會影響教育支出績效水平，例如C5，國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”，基尼系數應維持在0.2-0.4，低于0.2說明社會動力不足，高于0.4說明社會穩定性差。將其標準區間（0.2）設定為100分，低于這一標準的計分同第一類指標，高于標準的計分同第二類指標。

經上述數據處理后，根據各指標具體權重，對北京市教育支出績效評價指標體系進行綜合打分，如表9、表10、圖1所示。

（五）結果分析

總體上，從2007-2014年北京市政府教育支出績效的縱向變化趨勢看，政府教育支出績效從2007年的78.80分下降至2014年的74.34分，即使中間有小幅增減波動，這表明北京市公共教育支出的綜合績效呈現下滑趨勢。

1.經濟性指標。從經濟性指標得分來看，2007年北京市得分為78.72，2014年為91.59，經濟績效呈良好上升趨勢。具體來看，其在2008年出現了跳躍式增長，較2007年上升近10.88分，這主要是由于普通小學與普通高校的生均教育事業費之比，即C3由34.14%上升至41.47%造成的。2009年-2013年經濟性績效保持了良好的增長，然而在2014年經濟性得分出現下降，與2013年相比下降7.03分。在C1、C2數值緩慢增長的情況下，還是由于C3數值減少造成的，即從45.62%下降至40.04%。這表明北京市教育行政部門在增加相對基礎教育投入的同時，忽視了資金的分配結構問題。

2.效率性指標。從效率性指標得分來看，2007年得分為100分，2014年為78.17分，近八年北京市教育支出效率績效下降了21.86分，說明同樣比例的教育支出所能提供的受教育人數比例有所下降，因此教育資金使用效率情況正逐年變差。這可能是由于目前在經濟發達的省市地區，教育成本和費用與經濟相對落后地區增長較快造成的。

3.公平性指標。從公平性指標得分來看，2007年北京市得分為89.95分，2014年為62.2分，下降了27.75分。與其他三個指標相比，公平性指標在2007年-2014年間變化幅度最大。公平績效在2010年、2012-2014年的得分均在60分以下，2013年得分48.9屬為歷年最低。雖然基尼系數與績效得分成反比，但過小的基尼系數很有可能是由于教育投入不足等原因造成的。從每年得分變動來看，公平績效得分變動劇烈，多次在60-80分左右大幅變化，例如2009年至2010年，從87.9下降至69.81分。由此推測，雖然在2014年以受教育年限衡量的公平績效出現回升，但有可能在以后年度內來回增減，這表明北京市教育支出公平性和穩定性都較差。

4.有效性指標。從有效性指標得分來看，2007年北京市得分為60.62分，2014年為79.46分，上升了18.84分，總體呈現上升趨勢。北京市各層次受教育人數比例均高于全國平均水平，2007-2014年北京市文盲率從3.34%減少到1.46%。按不同受教育程度人口比例推算出的平均受教育年限在11-12年左右。由此可見，北京市已基本實現了減少文盲和全面普及義務教育的兩大基本教育目標。

總之，根據以上測度指標，北京市教育支出績效從2012年起，經濟性>有效性>效率性>公平性，但教育支出綜合績效水平有待于進一步改善提高。

六、對策建議

地方財政支出績效評價是建立“以結果為導向，以效益為中心”型政府的關鍵環節，在政府財政管理中占據重要地位，而現階段我國尚未建立起統一的財政績效評價體系，針對現階段北京市和全國教育支出以及績效評價的現狀，提出了以下對策建議。

（一）繼續加大教育支出投入力度

從2007-2014年北京市教育支出占GDP的比重來看，分別是2.67%、2.85%、3.01%、3.19%、3.20%、3.53%、3.44%、3.48%。這些數據低于發達國家，甚至一些發展中國家。教育投入規模不足是我國相關教育問題不斷出現的主要原因，因此增加教育支出總量是改善我國教育支出現狀的前提條件。但由于短期內我國財政支出總體水平有限，為了提高政府教育教育經費，可以從增加非政府性資金投入入手，教育的性質也決定了政府并非教育支出的唯一提供主體。中央和地方政府可以采取一些優惠政策，例如稅收減免等，鼓勵眾多非政府部門機構參與，采用合作辦學、民間辦學、民辦公助等形式拓寬教育資金融資渠道，這可以在一定程度上減輕政府教育支出壓力[11]。但同時，政府的主導地位不應改變，政府必須加強監管，以保證教育質量和標準。

（二）優化教育支出結構

從2007-2014年北京市普通小學與普通高校生均教育事業費比重來看，分別是34.14%、41.47%、39.17%、41.92% 、41.96%、42.85%、45.62%、40.04%。高等教育在教育支出的份額很大，基礎教育的比重相對較小。從各級教育層次上看，義務教育或基礎教育主要是由地方政府免費供給，且居民之間不存在“擁擠”，因此具有非排他性和非競爭性，屬于純粹的公共產品。而高等教育受高校數量、招生人數、考試成績等因素制約，一部分人在消費的同時必然會減少另一部分人的消費，因此具有競爭性和排他性，屬于混合產品。政府作為公共部門五大主體中最主要的組成部分，更應該去關注市場無法正常發揮作用，即市場失靈的領域，例如提供公共產品。因此，政府必須加大基礎教育投入規模，提高所占比重，以優先保證其發展。對于高等教育，政府可以適度放寬高等院校的自主辦學權利，鼓勵高校等科研機構在社會上進行籌融資，但同時，政府不應放松監管，以保證高校資金來源合規合理。

（三）確定科學的教育支出績效評價指標

首先，我國教育支出評價內容不夠科學系統。目前，“4E”原則是對財政支出績效評價最基本的要求。以本文為例，由于四個原則的具體指標內容繁多，難以一一評價，這就會對教育支出績效評價結果產生一定的影響，甚至有可能與實際相反。此外，教育這種產品具有正外部性，在進行績效評價時，不僅要考慮宏觀、顯性、對于受教育者的影響，還要考慮隱性、未來、對于社會的影響，但這種“影響”不易量化，在當前實際操作中基本沒有提及。因此，如何權衡各個指標并保證數據具有代表性，是政府教育支出績效評價工作的難點。

其次，考慮到教育包含多個層級的混合產品屬性，可以對教育支出績效評價進行分類，構造不同層次的評價體系。

（四）平衡地區間教育支出

受分稅制財政體制和行政體制影響，我國地區間經濟發展水平存在差距，這也導致了地方政府教育支出差距很大。北京、上海、廣東、浙江等經濟發達省市的教育支出情況總體上優于相對落后地區，基礎教育的普及情況相對較好，對高等院校、研究機構的投入力度也相對較大。其次，城鄉之間受教育水平還有很大差距?，F階段，為進一步縮小區域內和區域間的教育差距，可以采取縱向轉移支付和橫向轉移支付并用的方式，既能減輕中央政府的財政負擔，又能提高轉移支付的效率。特別是針對落后偏遠地區的農民學生，可以加強資助補貼力度，繼續發展貸款制，以保證教育，特別是基礎教育的公平性和公共性。

（五）加強教育支出績效評價管理

我國教育支出一直以來“重政府投入績效評價，而輕學校效益評價”[12]，關注的重點在于政府的支出行為而不是學校具體使用情況，可能會造成學校對某些評價指標的過度追求，例如，“生均宿舍面積”指標會造成學校為達到政府要求而過于強調基礎設施建設，造成教育投入不足；“招生人數”指標可能會造成學生數過多造成教學質量下降。因此，財政部門和教育部門應加強對學校財政資金的使用情況的監督管理，防止資金流向效用低甚至無效的項目，及時調整資金方向，避免造成浪費。對于同樣完成目標的學校，哪所高效，就應該向哪所投資。

我國財政支出績效評價工作在各地開展，由地方政府執行，建議將財政支出績效評價制度上升到國家層面，提高政府績效評價管理的法制地位。

（六）加強專業人才培養

績效評價是一項專業性非常強的工作，教育支出績效評價工作既涉及教育、財政領域，又涉及社會民生領域。我國績效評價還處于起步階段，該方面的專業人才十分缺乏，不利于相關績效評價工作的順利進行。在這一過程中，教育部門應承擔起這個責任，鼓勵各大高校開展專業課程和實踐活動，為今后績效評價工作奠定堅實的理論基礎?，F階段，在進行教育支出績效評價時，還可以充分發揮“教育財政咨詢委員會”的作用，使其在財政部門和教育部門帶領下，共同制定具體評價制定和方法，此外，還可以聘請社會中介機構參加。[13]

七、意義

教育是國家可持續發展的重要保障，是改善民生的重要手段，是經濟增長和科技進步的基石，加強教育支出績效評價有利于提高資金利用效率，促進資源優化配置；有利于政府職能轉變，使政府效率從行政效率追求向財政效率追求的轉變，減少政府干預；有利于形成績效預算管理，形成財政資金事前、事中、事后的全過程管理。

參考文獻：

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[12]施偉國，趙云紅.教育財政支出績效評價的解讀與思考[J].江南大學學報，2005（8）.

[13]“北京市財政局高等教育支出績效評價”課題組.北京市高等教育支出績效評價研究[J].財政研究，2015（12）.

作者簡介：侯雨菲（1995-），女，漢族，遼寧沈陽人，吉林大學經濟學院學生，研究方向：財政學。