基層檢察院規范司法行為的實現路徑

李繼征

內容摘要：規范司法行為是協調推進“四個全面”戰略布局的迫切需要，也是依法全面正確履行檢察職能，保證公正司法、提高司法公信力的基本要求。北京市懷柔區人民檢察院以“固本強基、開放創優”為總思路，堅持“小問題大整改”，將嚴格規范司法作為貫穿檢察工作的重點，持續推進司法規范化建設，實現了“以規范促辦案、以規范促隊建”的雙贏目的。

關鍵詞：全面依法治國 基層檢察院 規范司法行為 路徑

近年來，黨中央對規范司法行為高度重視，黨的十八屆四中全會更是從全面推進依法治國的高度對規范司法行為進行了強調。2014年12月底，最高人民檢察院在全國檢察機關部署開展了為期一年的規范司法行為專項整治工作，取得了階段性成果。規范司法行為是司法機關應長期堅持的一項重要任務，如何結合新時期、新背景下的要求推進規范司法行為工作成為當前的一項重要課題。本文以北京市懷柔區人民檢察院司法規范化做法為例，探討規范司法行為的思路。

一、規范司法行為的意義

有行為就有規范，有權力就有責任。司法行為的規范，對公平正義價值目標的實現、社會主義法治國家的建成，具有非常重要的現實意義。

（一）規范司法行為是協調推進“四個全面”戰略布局的迫切需要

“四個全面”戰略布局是以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發提出的戰略布局，是治國理政的總方略。然而在司法實踐中，司法不規范現象的存在與貫徹落實“四個全面”戰略布局不相適應。因此，要切實采取有效措施，不斷提高檢察人員規范司法的能力與水平，為實現“四個全面”戰略布局提供強有力的法治保障。尤其對于全面依法治國來說，只有司法人員形成規范司法的思想自覺和行動自覺，才能引領國家公職人員、社會民眾信仰法律，進而樹立法治權威，在全社會形成學法守法用法的良好法治氛圍。

（二）規范司法行為是嚴格履行法律職責、維護人民群眾權益的客觀要求

當前，社會經濟穩步發展，社會大局持續和諧穩定，正向全面建成小康社會大步邁進，但社會轉型時期、發展關鍵階段的風險隱患不斷顯現，矛盾糾紛仍然嚴峻復雜。司法機關是處理社會矛盾、協調各方利益的主要力量，依法承擔定分止爭、維護社會秩序的重要職責。只有在司法活動中正確適用法律，嚴格依法辦事、公正司法，遵循司法活動的正當程序，才能成為維護人民權益的堅強后盾。作為法律監督機關的檢察機關，更要帶頭嚴格規范司法，強化內部監督，成為執法表率，切實履行好法律監督的重大職責。

（三）規范司法行為是保證公正司法、提高司法公信力的基本要求

黨的十八屆四中全會公報指出，如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。公正是法治的生命線；司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。公正司法是規范司法的應有之義，只有堅持規范司法，保證每項司法活動都合乎法律規定，才能提升案件質量，樹立法治權威，最終贏得人民群眾對司法的信任。

二、對司法不規范突出問題的分析

（一）司法不規范突出問題的類別

自開展規范司法行為專項整治工作以來，全國檢察機關認真貫徹落實曹建明檢察長重要指示和全國檢察機關規范司法行為專項整治工作座談會精神，緊緊圍繞八個方面整治司法不規范突出問題。

筆者將八個方面的司法不規范突出問題分為三大類：一是不文明司法行為。表現為司法作風簡單粗暴，特權思想、霸道作風嚴重，對待當事人和來訪群眾態度生硬、敷衍塞責、冷硬橫推。二是不嚴格司法行為。表現為執行辦案規范和紀律規定不嚴格，訊問職務犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度落實不到位，指定居所監視居住強制措施適用不規范，對一些限制性規定變通執行；不依法聽取當事人和律師意見，對律師合法要求無故推諉、拖延甚至刁難，限制律師權利；違法采取強制措施，違法取證，違法查封扣押凍結處理涉案財物，侵害當事人合法權益。三是不廉潔司法行為。表現為為追求考評成績而弄虛作假，違規辦案；受利益驅動，越權辦案，違規插手經濟活動；私下接觸當事人及律師，泄露案情或幫助打探案情，或者受人之托過問、干預辦案，利用檢察權獲取個人好處；接受吃請、收受賄賂、以案謀私，辦關系案、人情案、金錢案。

（二）司法不規范突出問題原因剖析

1.司法理念陳舊落后。部分干警傳統辦案思想根深蒂固，“理性、平和、文明、規范”的司法理念沒有完全樹立，重懲治輕保障、重實體輕程序、重案件保密輕檢務公開的執法理念依然存在，面對司法體制改革和以審判為中心的訴訟制度改革對司法規范提出的新要求、新標準，主動性不足、適應性不強，抱有得過且過的過關思想，對證據采信、證據標準和法律適用把握不準，不嚴格遵守法律法規和規章制度，沒有以法治為引領。

2.內部監督制約機制不完善。缺乏持之以恒、一抓到底的精神，在執行落實過程中搞變通，缺乏實效。管理不嚴，缺乏擔當精神，對司法規范化認識不到位、不深刻，問題導向認識沒有真正樹立，回避遇到的矛盾和問題，對司法不規范問題護短遮丑，習慣當“老好人”。監督手段有限，事后監督多，事前、事中監督較少，對司法流程各個環節的實時監控、檢查、監督不到位，檢務公開拘泥于老形式，存在監督真空。

3.司法素能不過硬。學習主動性不強，有消極被動“等靠”思想，主動進取和創新意識不足，應付式學習較多，自覺性學習較少，粗放式學習較多，精細式學習較少。司法實戰能力不足，對新出臺的法律法規等業務知識學習不夠，對法律、司法解釋的理解不深不透，群眾工作能力、法律監督能力、出庭公訴犯罪等能力有待提升?；鶎釉簩＜倚?、骨干型人才缺乏，無案件辦理經驗的年輕人比重增大，人才引進難與辦案任務重的矛盾突出，這也是造成不規范司法的重要原因。

三、實現規范司法行為的具體路徑

規范司法行為既是要求也是目標，不可能一蹴而就，需要久久為攻。2014年以來，北京市懷柔區人民檢察院以“固本強基、開放創優”為總思路，將嚴格規范司法作為貫穿檢察工作的重點，突出問題導向，堅持“小問題大整改”，對司法不規范問題準確定位、從嚴整改、標本兼治。經過近三年的持續發力，司法規范化建設取得新進展，實現了“以規范促辦案、以規范促隊建”的雙贏目的。

（一）夯實規范司法行為的思想根基

1.增強程序意識。一是強化部門自查。針對典型案件暴露出的未嚴格遵循法定程序、變通執行法律規定、依經驗辦案等問題，堅持即知即改，要求所有業務部門積極開展執法辦案自查，就關鍵環節易出現問題詳細制定整改措施；為以案示警，召開典型案件通報會，由案件承辦人在全院大會上查找問題、分析原因，充分發揮典型案例剖析在查找問題上的示范和警示作用。二是強化部門聯查。針對個別案件暴露出的案件審查不細致、證據意識不強、監督不到位、部門溝通不暢等問題，組織召開剖析會，從理念和行為、程序和實體等多個方面查病灶拔病根，著力從主觀認識和思想根源等深層次問題上尋找解決問題的途徑和對策。

2.增強責任意識。結合黨的群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育，在聚焦解決司法不規范問題的同時，狠抓作風建設：分層次召開四次干警座談會，統一思想，凝聚共識；開展“嚴紀律、轉作風、促發展”主題演講活動，全院干警對照先進找差距，明確改進方向。出臺《談心談話制度》及《廉政約談制度》，旨在摸清干警思想動態，實現抓小抓早，將問題消滅在萌芽狀態；制定《關于進一步加強作風建設的實施意見》，以作風建設新成效推動規范司法新發展。

（二）堅持內部監督與外部監督相結合

1.強化內部監督。一是強化檢務督察力度。以糾正司法不規范行為、提升案件質量為中心開展檢務督察，采取普查和重點督察相結合、自查和抽查相結合的方式，對法律手續、法律文書、同步錄音錄像等執法關鍵環節開展全方位督察。嚴格規范執法記錄儀的管理與使用，出臺《執法記錄儀管理使用制度》，定期監督檢查，確保執法辦案全程留痕。二是完善檢察一體化的監督制約機制。為切實解決部門溝通不暢、制約不力、責任不清的問題，出臺《關于規范司法行為加強內部監督防控的工作意見》，繪制防控工作機制流程圖，將檢務督察職能與案件管理督察職能相結合，形成發現問題——解決問題——整改反饋——責任追究的檢察一體化工作機制，整合全院力量形成“大監督”格局，促進執法規范化。

2.強化外部監督。出臺《關于進一步推進檢務公開工作的實施意見》，明確檢務公開的原則、內容及保障機制，以檢務公開倒逼司法規范。一是突出案件信息公開。依托全國統一的案件信息公開系統公開案件程序性信息、法律文書，實現能公開的一律公開；邀請人大代表、政協委員、專家學者參加關于信訪案件的公開答復會，加大案件辦理透明度，提升檢察機關公信力。二是完善檢務公開平臺和渠道。開展以“規范司法行為、提升司法公信力”為主題的檢察開放日活動，廣泛聽取意見建議。以檢察門戶網站、檢察日報和正義網等媒體為主陣地，靈活運用“兩微一端”、手機報等平臺，廣泛宣傳經驗做法和主要成效，暢通建言獻策渠道。以便民利民為出發點，整合控告申訴、來訪接待、行賄犯罪檔案查詢等職能，著力打造“一站式”便民服務平臺。

（三）建立規范司法行為長效機制

1.統一司法尺度。積極開展執法規范“廢改立”工作，出臺《關于嚴格規范執法的規定》，促進統一執法標準、規范執法行為。針對統一業務應用系統認識有分歧、填錄不規范等問題，在北京市檢察系統內首家制定《關于全國統一業務應用系統信息填錄的實施辦法》，建立承辦組內部自查、承辦組間互查、內勤核查、處長抽查的“四道關”審查模式，實現案件辦理的全程實時動態監控，案卡填錄準確率為99.85%，在北京市檢察機關處于領先位置。注重與偵查機關的聯系與溝通，每季度末向偵查機關通報執法不規范問題，及時消除執法分歧；不斷深化對偵查活動的監督，規范審查起訴階段取保候審案件受理流程，通過增加預審程序、實行“見人收案”，確保辦案質量，該做法在北京市檢察機關推廣。

2.防范司法不規范風險點。針對法律文書和案件材料形式化、用語不嚴謹等問題，出臺《關于嚴格規范法律文書和案件材料的意見》，實行動態監控記錄表、督察記錄表、復查記錄表“一案三表”，以實時監控防范機制、事后問題管理機制、監督機制和壓力機制促進法律文書和案件材料規范化。規范推進刑事案件速裁程序試點工作，形成受理案件及時預判、擇情委托社會調查、高效制作審查報告、告知權利征求意見、簡化法律文書制作的“五步法”工作流程，切實節省司法資源。嚴把“入庫關”“出庫關”“管理關”“監督關”，確保涉案財物管理規范化。規范案件線索審查管理工作，建立審查臺賬、審查報告、審查備案表、不立案審查通知書的“四個審”工作法，不服不立案決定的信訪量同比下降67%。

3.加強規范司法能力建設。針對司法能力不適應新形勢、新要求的問題，以提升司法辦案主體能力和素質為重點，深入推進檢察業務和隊伍建設精細化管理。一是切實加強素質能力建設。為積極適應以審判為中心的訴訟制度改革，檢察長、副檢察長帶頭獨任承辦案件并出庭支持公訴，圍繞“提升業務素能，促進規范執法”舉行辯論實訓及辯論賽，定期組織出庭觀摩，認真開展庭審評議，就文書撰寫、質證、證據采信、出庭禮儀等問題進行座談交流，著力唱好庭審“主角戲”。創辦“懷檢周末大講堂”，積極推行中層干部當教員活動，出臺《青年干警結對鍛煉工作辦法》，促進“傳幫帶”作用的充分發揮，提升干警綜合素能。二是創新檢察隊伍管理方式。為打造復合型人才，出臺《關于加強檢察信息、宣傳和調研工作的意見》，圍繞法律適用問題開展調研，兩件研究成果得到最高人民檢察院肯定。為青年干警建立《職業發展檔案》，全面、系統、準確記錄每位干警日常工作實績，為選拔任用干部提供參考。