對非常規突發事件的應急資源管理淺析

葉建梅

摘要： 非常規突發事件是指前兆不充分，具有明顯的復雜性特征和潛在次生衍生危害，破壞性嚴重，采用常規管理方式難以有效處置的突發事件，其應急管理重點關注監測預警與應對指揮。無論是自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件哪一類非常規突發事件發生，都將帶來危害人民的生命、財產、政治的穩定等。為了更好地采取應急措施，我們需對應急資源做合理的預測、選擇恰當的中央級救災物資儲備庫以及優化事件發生中和發生后的應急資源調度情況。

Abstract： The unconventional incident refers to the emergency whose precursor is not sufficient， with obvious complexity and potential secondary harm as well as serious damage， and which can not be well disposed by conventional management modes； the emergency management focuses on monitoring and early warning and the response to the command. Whether natural disasters， accident disasters， social security incidents， public health events or other kinds of unconventional emergencies， will all bring harm to people's lives， property， political stability and so on. In order to better take emergency measures， we need to make a reasonable prediction of emergency resources， select the appropriate Central Government reserves of rescue goods and materials， and optimize the emergency resource scheduling when the incident happened and after it.

關鍵詞： 非常規突發事件；應急資源；中央級救災物資儲備庫；資源調度；預測

Key words： unconventional emergency；emergency resources；the Central Government reserve of rescue goods and materials；resource scheduling；prediction

中圖分類號：C931.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）02-0256-02

1 非常規突發事件

在經濟發展和社會進步的同時，社會問題逐步積累，環境災害頻繁發生，社會面對各種災害的脆弱性與日俱增。近年來非常規突發事件頻繁發生，我國是遭受非常規突發事件最嚴重的國家之一，因此，如何在較短的時間內對非常規突發事件所需要的資源進行分析預測成為一個重要的課題。

1.1 非常規突發事件的基本概念

非常規突發事件于2008年在國家自然科學基金委啟動重大研究計劃“非常規突發事件應急管理研究中”首次被提到。在以往的研究中，非常規突發事件并未明確定義，經常被突發事件、危機事件、緊急事件、自然以及人為災難所替代。非常規突發事件，是指前兆不充分，具有明顯的復雜性特征和潛在次生衍生危害，破壞性極為嚴重，常規管理方式難以處置的突發事件，其應急管理重點關注監測預警與應對指揮。它不同于一般性事件和事故主要因為它具備以下特征：

①突發性和信息的極不完整性。

非常規突發事件的發生在事前毫無征兆或征兆很少，難以完全預測它在什么時候以什么方式發生以及危害程度多大，存在很強的偶然性。由于非常規突發事件發生的突發性，導致事件信息的極不完整性，造成無法預測接下來會呈何種方式蔓延、需要多少救援物資，給處突帶來了不利影響。

②特殊性和蔓延性。

發生同類事件的頻率極低，使救援主體在處突過程中無經驗借鑒的特點，致使每年造成逾百萬人員傷亡，經濟損失高達幾千億元，嚴重危害了社會的穩定、人類的生命財產安全。由于常規的處突管理方式難以應對非常規突發事件，使得事件的危害在短時間內迅速擴散、危害程度不斷加大。

③環境復雜性和多范疇性。

非常規突發事件的發生會造成多種災害的并存或次生衍生災害，事件涉及的環境、社會、政治、經濟等因素較多，存在很強的耦合性，交織關系復雜，同時，轉化方向不確定，難以辨別深層次與位置因素。在處置一個主要中心任務的同時須朝向多個目標開展應急處置工作，而這些目標并非可以劃歸為同一范疇，它會涉及多個行業、領域和學科。

④規律性。

雖然非常規突發事件的爆發具有很強的爆發性、復雜性及蔓延性，但它仍然遵循發生、發展、衍生擴散到平穩、削減這一客觀規律。因此，我們在對應急管理的方式研究上，考慮到這一客觀規律，提煉出高效的應對措施，削減事件的危害性。

1.2 非常規突發事件的分類

由于管理不當、決策失誤等原因，極有可能將一般事件演變為突發事件，甚至惡化為非常規突發事件，非常規突發事件可分為：自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件四類。

自然災害也稱為天災，指自然界中所發生的異?，F象，并給周圍的生物造成悲劇性的后果。主要包括干旱、洪澇災害，臺風、風雹、低溫冷凍、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災等。如，2016年特大洪災的突然襲擊，致使573縣受洪澇災害，近900萬人受災，800多萬畝農作物受損，直接經濟損失超138億元。2016年臺風“海馬”導致江蘇、福建、廣東三省189.9萬人受災，239.5千公頃農作物受災，600余間房屋倒塌，3200余間不同程度損壞，直接經濟損失47.6億元。

事故災難是具有災難性后果的事故，是在人們生產、生活過程中發生的，直接由人的生產、生活活動引發的，違反人們意志的、迫使活動暫時或永久停止，并且造成大量的人員傷亡、經濟損失或環境污染的意外事件。如，2015年8月12日，天津濱海新區塘沽開發區的天津東疆保稅港區瑞海國際物流有限公司所屬危險品倉庫發生爆炸，第一次爆炸震級ML約2.3級，相當于3噸TNT，第二次爆炸震級ML約2.9級，相當于21噸TNT，天津塘沽、濱海以及河北河間、肅寧、晉州、藁城等地均有震感。此次爆炸造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，304幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損，導致的直接經濟損失高達68.66億元，共調集了32個消防中隊的128輛消防車、千余名官兵在現場全力滅火處置。

社會安全事件是指造成重大人員傷亡和財產損失，嚴重威脅部分地區的政治安定、經濟和社會穩定，并有重大社會影響。包括重大刑事案件、重特大火災、恐怖襲擊、涉外突發事件、金融安全、規模較大的群體性事件、民族宗教突發群體事件等對社會有重大影響突發性事件。如，2001年9月11日在美國本土發生的恐怖襲擊事件，美國經濟損失達2000億美元，對全球經濟所造成的損害高達1萬億美元左右，使美國民眾對經濟、政治上的安全感嚴重被削弱。2008年美國大規模金融危機的爆發，25家銀行倒閉，就業崗位減少了近16萬個，GDP連續兩個季節呈現負增長。

公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。如，2003年SARS事件的大規模爆發，國內累計病例5327例，死亡348例，全球累計病例8437例，死亡813例。

2 非常規突發事件發生后的應急資源管理

國務院明確提出“要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發事件的能力”，相繼之后，頒布并實施了《國家突發公共事件總體應急預案》和《突發事件應對法》。目前，制定了對應的應急管理法律法規，自然災害20部、事故災難43部、社會安全類42部、公共安全類12部，形成了以此為核心相應的應急管理法律體系框架。過去我國應急資源的管理低效，資源配置缺少績效評價模式和管理標準，資源流動滯后，在救災過程中無法實現資源的有效整合、無法產生系統作用。這樣的應急管理機理已無法滿足非常規突發事件頻繁發生的國際國內形勢，我們應當建立專門的應急資源管理機構，不應僅僅是從研究情景-反應模式來模擬非常規突發事件，而應事先做好預測，優化應急資源管理，合理選址分配應急資源、合理分配應急物資種類、優化應急物流系統，特別是車輛調度的合理安排安排，這些都關系到了處理突發事件能否高效率的完成。

2.1 應急資源的需求預測

在非常規突發事件發生前，通過風險分析明確目標區域事故發生的嚴重程度，預測應急資源的需求，融入數理分析法、社會經濟評價法。在風險評估的基礎上，從定量的角度，預測應急資源的需求情況并做決策優化。在評估方法上，我們可主要采用參數估計法、多目標規劃法、動態規劃法、模糊綜合評價法、模糊馬爾科夫鏈、信息熵與多指標綜合評價法相結合等。

2.2 應急資源的選址

應急資源的選址對應急資源管理至關重要，合理設置設施位置，既可降低成本，還能保證救援的時效性，最大可能地減少人員傷亡和財產損失。目前，我國的12個中央級救災物資儲備庫設立在了哈爾濱、沈陽、天津、鄭州、合肥、武漢、長沙、西安、成都、南寧、青海格爾木、重慶，92%的儲備庫集中在了中部、南部和北部，其中中部占了約67%。內蒙古、東北三省、新疆、甘肅、西藏、青海、云南占了我國的大部分領域，然而卻沒有中央級救災物資儲備庫，致使救災物資運距過遠，運輸時間過長，影響了救災工作的時效。新疆、甘肅等地一旦有突發事件發生后，由于西安儲備庫規模較小，儲備物質較少，中央不得不從長沙、武漢、鄭州、成都調運應急資源物資，增加了運輸時間、成本，拖延了救災時間。

在應急資源的選址中，主要考慮城市防災救災設施設立后，產生的直接與間接費用最小，運輸路程最短，以及救災減災方面產生的直接效用和間接的社會效應。在量化方面，可采用規劃論中的最大覆蓋模型，實現應急資源的最優覆蓋。同時，根據不同的應急目標，可用多目標、排隊論、多災種耦合條件下的部分覆蓋、條件覆蓋、概率覆蓋及多標準覆蓋的動態選址模型，優化不同目標下的覆蓋率，得到最優覆蓋。

2.3 應急資源的調度

由于非常規突發事件的突發性、復雜性以及蔓延性，在災害發生中與發生后，應急資源的響應和恢復階段資源的合理調度是減少事件帶來的危害、保證搶先救災順利完成的關鍵環節。根據不同的應急目標要求、道路的通行能力以及受災區域反饋的信息，可用后驗概率重新進行風險估計，建立非線性多重反饋的動態模型，優化應急資源配置與調度，提高應急資源調度的科學性。

3 結束語

隨著社會經濟的過快發展，生態環境的自我修復能力已經遠不及它被破壞的強度，導致越來越多的自然災害產生。目前，國際國內不斷遭受非常規突發事件的襲擊，為了保護國家的財產安全、政治穩定、人民的生命安全，我們需對應急資源做專門的系統管理及優化。

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