從封閉到開放：冷戰后巴西外交決策機制的轉變

李佳蓓

[摘要]20世紀90年代之前，巴西外交部一直處于國家外交決策的核心地位，這是巴西對外政策研究專家們的共識。然而，自20世紀90年代初期，隨著國家的再民主化及冷戰的結束，巴西外交部這種傳統的核心地位開始出現改變的跡象。來自國家和社會愈發多元化的決策參與主體在外交決策中提出自己的利益與要求，使得巴西外交部在外交決策過程中越來越重視與多元化主體的互動，巴西對外政策制定系統逐漸由以往較為封閉、集中的形式轉變為一個更加開放的多元化系統。

[關鍵詞]巴西外交部 巴西對外政策 外交決策機制

[中圖分類號]D83/87 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0136-03

一、巴西外交部長期以來的決策核心地位

長期以來，巴西外交部一直有著其鮮明的組織架構，外交官群體普遍具有專業化的外交業務能力，很少有外交領域之外的人士在外交部擔任職務，外交部部長一直由國家總統親自提名，外交機構的負責人絕大多數都是擁有出色的外交才能和戰略眼光的職業外交官。在外交決策中，外交部獨立于其他部門之外，長期處于決策核心甚至壟斷地位。對于巴西對外政策研究專家、社會團體以及巴西民眾來說，外交部是一個封閉、獨立、決策過程中很少考慮其他主體訴求和利益的機構。國會、政黨、私營部門、社會團體、專家學者等無法有效影響巴西外交決策過程。巴西外交部這種自我封閉、決策獨立的組織特性是由多方面因素導致的。

首先，根據巴西憲法框架，在對外政策的制定過程中，國家行政機構具有高度的自主權，而立法機構處于邊緣地位。巴西憲法確定的國家立法機構——國會的主要職能包括：制定一切聯邦法律；確定和平時期武裝力量編制及兵力；批準和否定總統簽署國際條約；批準總統和副總統出訪；批準或撤銷總統簽署的臨時性法令、聯邦干預或戒嚴令；有權對總統進行彈劾和審判；授權總統宣布戰爭或和平等。①然而，巴西學者Alc?ntara（2001）指出，由于對國際條約的否定需要耗費大量時間談判，巴西國會否定國際條約的例子少之又少。②正如我們之前提到的，巴西外交部在對外政策制定中享有高度獨立的外交決策權，外交政策制定需要專業的職業經驗和外交領域知識，參眾議員們并不具備外交領域的專業素養。因此，巴西國家立法機構對國家對外事務一直以來都處于置身事外的態度。

其次，巴西外交部的決策核心地位與巴西總統制密不可分?？偨y制最初的形成是基于18世紀三權分立理論，總統是國家元首和行政首腦；國會由參、眾兩院組成，是最高立法機構；聯邦法院是最高司法部門。然而，在巴西的總統制下，總統的權力是非常大的。在巴西，原本是三權分立制衡的總統制實踐中往往成為總統主導制。立法和司法在很多情況下是無法與總統單獨抗衡的。處于主導地位的巴西總統授予外交部在外交決策上的高度自主權，立法機構在外交決策中長期處于架空狀態，在外交決策中擁有很少的話語權。

再次，二戰結束后巴西歷屆政府推行的“進口替代工業化戰略”也在一定程度上造成了巴西對外政策的孤立特性。1933年以前，巴西經濟嚴重依賴對外貿易，屬于典型的初級產品出口的外向型經濟。然而，20世紀30年代的經濟危機對依賴初級產品出口的巴西經濟打擊巨大。因此，作為這種外部沖擊的自然反應，巴西開始轉向進口替代工業化戰略，用本國產品來替代工業品，或者說通過限制工業制成品的進口來促進本國工業化，試圖通過發展國內工業和擴大國內潛在市場以發展經濟。這種經濟發展模式是一種內向型經濟發展模式，以國家制定經濟計劃、國有企業、保護國內市場等為主要特點。巴西進口替代發展模式使國家在一定程度上孤立于世界，只有和跨國公司談判時，巴西政界的關注點才放眼于國際層面。因此，除外交部這一專門機構，巴西其他部門、社會團體、公眾等對國際形勢、國家對外戰略等并不關心。

最后，巴西外交部在國家機構內部、社會公眾、國際體系中一直享有很高聲望。20世紀初在巴西邊界問題中功勛卓越的“巴西外交之父”里奧·布蘭科男爵（Bar?o do Rio Branco）在之后的外交政策制定中擁有極高威信，在巴西深得民心，以其名字命名的里奧·布蘭科學院（Instituto Rio Branco）自1945年建立后，一直以來都有其獨立的外交官培養模式。在巴西，只有通過里奧·布蘭科學院嚴格的入職考試才能成為外交官，巴西外交官群體以極高的職業素養和過人的專業能力使外交部成為國內外公認的對外決策核心部門。

二、由封閉到開放：20世紀90年代巴西外交決策機制的改變

自上世紀90年代以來，隨著冷戰的結束和巴西國內的再民主化，巴西外交部在外交決策中的傳統支配地位受到了沖擊。之前的自上而下的外交決策過程中出現了更多由下至上的決策因素。國會、政黨、州政府、社會組織團體、大眾輿論等多元化外交決策參與主體為這一時期巴西外交決策過程注入了新的活力，巴西外交部逐步改變了以往封閉的組織特性。這一改變是90年代國際國內新形勢對巴西外交決策機制調整做出的要求。

從國際形勢看，隨著冷戰的結束和世界多極化趨勢的發展，巴西歷史上一直以來扮演的美國天然盟友的外交政策不再符合國家對外戰略的現實需要。隨著國際格局的變化，作為新興發展中大國、南美最大國家的巴西為爭奪國際體系話語權，不得不以更加積極的姿態參與國際事務，使巴西躋身于世界政治舞臺之中，進入世界大國行列。隨著經濟全球化的發展，巴西的許多國內事務，如對外貿易、環境問題、能源問題等都與外交事務密切聯系。全球化的趨勢使得如移民問題、毒品問題等成為對外政策中的新問題。愈發復雜多變的國際局勢使巴西改變了對自身國際地位的定位，巴西外交部也不得不改變傳統的封閉決策特性。

就國家發展模式來說，始于20世紀30年代瓦加斯總統執政時期，一直延續到80年代的，基于貿易保護主義國家現實及進口替代的經濟政策，盡管曾一度創造了“巴西奇跡”，但隨之而來的是國內工業體系受到進口產品的沖擊，制造業陷入停止或萎縮的窘境?；谶@種經濟增長模式暴露的諸多弊端，自20世紀90年代初期，巴西政府開始毅然放棄“進口替代”政策，轉而實施以開放市場和維持宏觀經濟穩定為特征的“可持續、適度增長”方針。重視發展多邊關系，深化與其他國家合作成為這一時期巴西發展道路的鮮明特點。經濟全球化和貿易自由化的世界大趨勢也使得巴西社會由之前的相對封閉狀態逐步走向開放。新的世界形勢、國家發展模式和開放的社會環境給巴西的對外決策提出了新的要求，以往外交部封閉制定對外政策的模式難以為繼，對外政策開始逐漸成為國家發展的重要工具。

另一個促使巴西外交部自90年代起調整其封閉的組織特性的重要因素是，這一時期國會在國家對外政策制定上的作用不斷加強。自1985年巴西再民主化后，國家憲法試圖重新平衡國家行政和立法，給予立法機構在國家政策制定中的更多話語權。根據巴西1993年憲法修正案，巴西國會可以通過審議涉及外交事務的議案來影響外交決策進程。國會對可能涉及或危害國家利益的條約具有“全部”決定權。③國會參與審議的外交提案由于代表利益集團的現實要求，有利于巴西外交部更加科學地應對愈發復雜的國際談判。

此外，在這一時期，巴西外交部傳統的對外決策核心地位受到了多元化決策主體的挑戰。這種多元化決策主體的出現與更加復雜、現代化、多面化的社會形態密不可分。外交事務中種種新問題的出現，模糊了國家對內和對外政策的界限，這種情況為社會各種因素、特別是各種利益集團參與國家對外政策的制定提供了有利的空間。首先，社會團體在這一時期發展迅猛。從國內、地區性到國際性團體，再到政府間、非政府間團體，這些團體希望國家的對外政策能夠與它們的自身利益相一致。其次，隨著大眾傳媒的蓬勃發展，巴西普通民眾對國際關系問題的關注熱情日益高漲，這一時期巴西國內國際關系學科迅猛發展，在總統選舉中，巴西民眾也更加關注總統實行的對外政策。再次，1988年憲法賦予了州政府更多的自主性，州、市一級政府開始更加積極地提出各地自身的利益，出現了許多專門從事對外事務的新部門。最后，在對外貿易領域，伴隨工業現代化進程，巴西企業界在國外商業活動迅速發展，企業界也越來越多地關注政府的對外政策。巨型廠商、跨國公司等與政府相互依賴，它們的利益訴求無疑也是國家對外政策制定中的重要考慮因素。

最后，一直以來，巴西總統在外交事務上依賴外交部，賦予外交部在對外政策制定上的高度自主權。自20世紀90年代中期，尤其是1995年卡多佐當選巴西總統后，總統在外交決策中的參與度大幅提高。從卡多佐總統開始，巴西開始逐漸改變傳統的不干涉原則，主動承擔維護地區穩定的責任，積極在地區事務上發揮自己的影響力。在“多元化”外交方針和“大國外交”國家發展戰略的指導下，巴西積極開展三線外交，發展同以歐美為代表的西方發達國家、以阿根廷為代表的拉美鄰國和以中國、日本為代表的亞洲發展中國家的關系。④2002年盧拉當選巴西總統后，大力推進南南合作，加強與發展中國家的對話和合作。同時，積極推進南美區域一體化建設，推動南方共同市場（Mercosul）的擴大與深化?？ǘ嘧艏捌淅^任者盧拉，通過高頻度的出訪、發表演講、和承辦各類國際峰會，使得國家總統在對外政策中扮演著越發積極的角色。

三、新時期巴西外交部與多元化決策參與主體的合作

（一）巴西外交部與地方政府的合作

20世紀80年代以來，巴西地方政府參與國際事務的熱情逐漸高漲。地方政府作為當地經濟和文化發展的載體，希望利用外交活動助力當地經濟社會等方面的發展。1983年，里約熱內盧成為巴西各州中首個設立專門負責國際事務部門的地區。1987年，南里奧格蘭德州政府設立國際事務特別辦公室（Secretaria Especial para Assuntos Internacionais）。從這一時期開始，越來越多的巴西地方政府開始設立國際事務相關機構，這標志著巴西地方政府參與國際事務的制度化和規范化。

1997年，在時任總統卡多佐的倡導下，作為外交部與地方政府合作的協調機構，巴西外交部聯邦關系顧問處（Assessoria de Rela??es Federativas）成立。這一組織的成立旨在為巴西地方政府提出本地區在國家對外政策中的訴求提供渠道，使地方利益更多地體現在國家對外政策的制定過程中。此外，1994-2005年間，巴西外交部共設立了8個地方代表處（Escritório Regionais do MRE），分別是：米納斯吉拉斯州代表處（Escritório de Representa??o em Minas Gerais）、巴拉那州代表處（Escritório de Representa??o no Paraná）、圣卡塔琳娜州代表處（Escritório de Representa??o em Santa Catarina）；南里奧格蘭德州代表處（Escritório de Representa??o no Rio Grande do Sul）；里約熱內盧州代表處（Escritório de Representa??o no Rio de Janeiro）、圣保羅州代表處（Escritório de Representa??o em S?o Paulo），以及設在瑪瑙斯的北部代表處（Escritório de Representa??o na Regi?o Norte）和設在累西腓的東北部代表處（Escritório de Representa??o no Nordeste）。這些代表處的設立進一步密切了外交部與地方政府的聯系。

2003年，盧拉當選巴西新一任總統。在其任期內，地方政府在巴西對外政策制定中的角色得到進一步加強，地方政府的外事活動被納入到國家發展的戰略層面。值得一提的是，盧拉政府積極推動南美地區一體化建設，著力打造南美共同體，地方政府被納入到國際層面的南南合作以及南方共同市場（Mercosul）主導的區域一體化進程之中。巴西政府在國際合作框架內積極推動各國間地方政府的合作，加快了巴西各個地區的國際化參與步伐。

（二）巴西外交部與政府其他部門的合作

自巴西1988年憲法實施以來，政府間各部門合作頻率有了大幅提高，越來越多的政府部門開始參與到國家的對外決策之中。以盧拉政府為例，在其23個政府部門中，除外交部和全國一體化部外，所有部門都設立了負責對外事務的相關機構，這也從另一個側面反映出巴西對外政策議題的日趨多樣化。外交部以外的政府部門不再僅僅是國家對外政策的執行者，而成為國家對外政策的制定者。

2003年3月，在盧拉總統的倡導下，巴西與印度、南非共同成立了“印度—巴西—南非對話論壇”（IBSA），以加強發展中大國在聯合國安理會改革問題上的協同配合。截至2008年5月，該對話論壇建立了16個工作組，涉及領域覆蓋農業、環境、教育、能源、科技、貿易、交通、文化等。巴西政府中的15個部門直接參與了工作組的計劃制定和實際合作過程。在相關領域的具體談判中，談判成員除外交部官員外，還必須包含談判領域相關部門成員。IBSA論壇這一實例表明，隨著國際問題的復雜化、技術化和利益多樣化，巴西外交部通過與政府其他部門的合作，正在重新定位自己對外決策制定者的角色。

（三）巴西外交部與企業、社會的合作

隨著巴西政治民主化和國內經濟的發展，越來越多的社會團體、企業、媒體等開始將目光轉移到對外政策上。面對國內國際新形勢，外交部加強了與社會其他決策主體的對話合作，同時，利用大眾傳媒和網絡，積極向國內民眾宣傳國家對外政策，使對外政策更加貼近大眾生活，尋求民眾的理解與支持。

為了進一步增進普通民眾與國家對外政策的距離，讓民眾、記者、研究人員等有更多的機會和渠道了解巴西外交部的活動，2009年2月18日，巴西外交部在視頻網站Youtube建立了自己的主頁，在這一主頁上，巴西普通民眾可以觀看外交部的視頻、專訪、報道，傾聽外交官和其他專家對國家對外政策的分析。到目前為止，該頻道已有140余萬次觀看。

面對日趨多元化的巴西社會，提高巴西外交官群體的代表性，2002年，巴西外交部開始實施照顧黑人學生的政策，給學習外交專業的黑人學生提供獎學金。此前，外交部中的工作人員絕大多數都是白種人，但巴西人口中黑人占有相當比例。2011年起，巴西外交部招聘新人確定了“黑人配額制”，即招聘者中的10%必須是黑人。巴西外交部的這一內部改革措施表明巴西外交部越來越重視傾聽國家不同社會群體的意見，提高社會不同階層的對外政策參與度。

1971年，巴西政府直屬智庫—亞歷山大德古斯芒基金會（Funda??o Alexandre de Gusm?o）成立。該基金會隸屬于巴西外交部，是巴西規模最大、最權威的國際關系研究機構，也是拉美最具影響力的智庫之一。古斯芒基金會的成立旨在在學術界、外交官群體和巴西社會間建立溝通渠道。通過提供相關課程、創辦圖書館、開展研討會、出版書籍等，古斯芒基金會通過各種活動使國家對外政策走進大眾的生活，也為社會各界為國家對外政策制定出謀獻策提供重要通道。

在經貿領域，通過在各個領域建立重要對話機制，巴西外交部積極尋求與巴西企業界的對話合作。1992年，巴西外交部建立企業家常任委員會（Comitê Empresarial Permanente do MRE）；1996年，成立南共市經濟社會協商論壇（Fórum Consultivo Econ?mico e Social do Mercosul）；同年，成立國家歐盟咨詢處（Se??o Nacional de Consulta sobre a Uni?o Européia）等等企業咨詢機構。隨著對外貿易在國家對外政策中的作用日益顯著，國家經濟部門、大型公司、企業家的利益需要成為外交部制定政策的重要考慮因素。

四、結語

自1985年再民主化至今，巴西外交決策機制發生了很大變化。20世紀90年代以來，隨著冷戰的結束和巴西經濟的自由化，外交部作為外交決策的核心地位開始有所轉變。同時，由于巴西經濟的快速增長和國內民主政治的深入發展，外交決策主體出現了多元化的傾向。政府其他部門、國會、商業協會、媒體、公眾輿論、工會、非政府組織、專家學者等成為國家外交決策的積極參與者。面對國際國內的新形勢，巴西外交部積極完善與政府其他部門、地方政府以及社會團體等的合作機制，提高巴西公眾在對外政策中的參與度，擴大外交官群體的代表性，巴西外交部逐步改變了以往封閉、集中的組織特性。

但是，盡管外交部的決策地位相對下降，但它還是巴西外交決策機制的重要一環。巴西具體對外政策的形成、協調和實施仍然由外交部負責。因此，作為具體外交政策的評估和執行機構，巴西外交部在外交決策中仍然發揮著重要作用。巴西外交部也將助力巴西成為以更加積極的姿態參與國際事務的新興發展中大國。

注釋：

①中華人民共和國駐巴西聯邦共和國大使館網站，2016年10月20日，http：//br.china-embassy.org/chn/bxwx/bxjj/t1027410.htm

②ALC?NTARA， Lúcio. Os Parlamentos e as Rela??es Internacionais. Rev. Bras. Política Internacional， Brasília， v. 44， n.1，2001， p.15.

③《巴西1993年憲法修正案第49條》。

④尚德良.巴西卡多佐政府的內外政策[J].國際資料信息，1995（06）：25.

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責任編輯：張麗